ACÓRDÃO
N.º 4/2011
Processo n. 883/2010 (152/DPR)
Plenário
ACTA
Aos quatro dias do mês de Janeiro de dois mil
e onze, achando-se presentes o Excelentíssimo Conselheiro Presidente Rui Manuel
Gens de Moura Ramos e os Exmos. Conselheiros Carlos José Belo Pamplona de Oliveira,
Catarina Teresa Rola Sarmento e Castro, Ana Maria Guerra Martins, José Manuel
Cardoso Borges Soeiro, Vítor Manuel Gonçalves Gomes, Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Gil Manuel Gonçalves Gomes Galvão, Maria Lúcia
Amaral, João Eduardo Cura Mariano Esteves, Maria João da Silva Baila Madeira
Antunes e Joaquim José Coelho de Sousa Ribeiro, foram trazidos à conferência os
presentes autos, para apreciação.
Após debate e votação, foi ditado pelo
Excelentíssimo Conselheiro Presidente o seguinte:
ACÓRDÃO
N.º 4/2011
I.
Relatório.
1. Na qualidade de administrador do Banco de Portugal,
o requerente A. vem solicitar ao Tribunal Constitucional o esclarecimento das
seguintes dúvidas relativas à aplicação do regime jurídico de controle público
da riqueza dos titulares de cargos políticos, aprovado pela Lei n.º 4/83, de 2
de Abril, com as modificações introduzidas pela Lei n.º 25/95, de 18 de Agosto,
e pela Lei n.º 38/2010, de 2 de Setembro:
i) Com que periodicidade deve ser cumprida a obrigação de
actualização da declaração de património e rendimentos, prevista no n.º 3 do
art. 2º da Lei n.º 4/83, isto é, qual o intervalo temporal relativamente ao
qual deve ser verificada a ocorrência do acréscimo patrimonial efectivo em
montante superior a 50 salários mínimos nacionais, em particular nos casos em
que, como sucede com as acções representativas do capital cotado em bolsa, os
elementos patrimoniais a declarar são potencialmente muito voláteis.
ii)
Considerado o segmento normativo representado pela expressão “referente a
alguma das alíneas do artigo anterior”, constante do n.º 3 do art. 2º da Lei
n.º 4/83, qual o agregado relativamente ao qual deve ser verificada a
ocorrência do acréscimo patrimonial efectivo em montante superior a 50 salários
mínimos mensais.
iii)
Como e com que periodicidade poderá ser verificada, relativamente à alínea a)
do art. 1º da Lei n.º 4/83 – que respeita a um fluxo de rendimentos auferidos
durante o período de um ano - a eventual
ocorrência de um acréscimo patrimonial efectivo de montante superior a 50
salários mínimos nacionais.
iv) Qual o prazo para cumprimento, junto do Tribunal
Constitucional, da obrigação declarativa.
2. Afigurando-se pertinentes as dúvidas suscitadas, importa resolvê-las
ao abrigo do disposto no art. 109º, n.º 2, da Lei do Tribunal Constitucional.
II. Fundamentação
3. A Lei n.º 38/2010, de 2 de Setembro, procedeu à alteração do regime
jurídico do controle público da riqueza dos titulares dos cargos políticos,
aprovado pela Lei n.º 4/83, de 2 de Abril, e revisto já pela Lei n.º 25/95, de 18 de Agosto, tendo tido na sua
origem os Projectos de Lei n.º 219/XI e 226/XI.
Enquanto o Projecto de Lei n.º219/XI se destinou,
através da alteração do art. 4º da Lei n.º 4/83, de 2 de Abril, ao alargamento do “elenco dos titulares
de cargos sujeitos a obrigação declarativa, passando a abranger os membros de
órgãos de gestão de institutos públicos e de entidades reguladoras
independentes e os gestores de empresas concessionárias de serviço público”, o
Projecto de Lei n.º 226/XI teve por finalidade o aperfeiçoamento do regime do
controlo público do património e rendimentos de titulares de cargos políticos e
altos cargos públicos “de modo a tornar mais efectivo o escrutínio público de
acréscimos patrimoniais que se verifiquem durante o exercício de funções e cuja
origem não seja perceptível com base no actual regime de declarações, e mesmo
após a cessação de funções”.
Tendo por objecto a norma do artigo 2º da Lei n.º 4/83, de 2 de Abril, o
Projecto de Lei n.º 226/XI visou a substituição “do regime de apresentação
anual de declarações por parte dos titulares de órgãos executivos” pela
sujeição de todos os titulares obrigados ao dever de entrega de uma declaração
de actualização, “sempre que se verifique um acréscimo patrimonial
significativo”, de modo a assegurar-se que “o controlo público do património dos
titulares de cargos políticos e altos cargos públicos estará sempre
actualizado, passando a cumprir de uma forma mais efectiva os objectivos que
levaram à sua consagração na lei”.
4. As modificações introduzidas pela Lei n.º 38/2010, de 2 de Setembro,
no regime jurídico do controle público da riqueza dos titulares de cargos
políticos consistiram, assim, na reconfiguração do universo dos sujeitos
obrigados à apresentação da declaração de património, rendimentos e cargos
sociais e, a par da ampliação do âmbito objectivo de tal declaração, na
alteração dos pressupostos objectivos e subjectivos do dever de renovação da
declaração previamente apresentada fora dos casos de recondução ou reeleição do
titular vinculado.
As dúvidas suscitadas pelo requerente prendem-se com este último aspecto
do regime.
5. De acordo com o disposto no n.º 3 do art. 2º da Lei n.º4/83, na
redacção conferida pela Lei n.º 38/2010, de 2 de Setembro, “sempre que no
decurso do exercício de funções se verifique um acréscimo patrimonial efectivo
que altere o valor declarado referente a alguma das alíneas do artigo anterior
em montante superior a 50 salários mínimos mensais, deve o titular actualizar a
respectiva declaração”.
Da confrontação do regime resultante da Lei n.º 38/2010, de 2 de Setembro,
com aquele que constava do art. 2º da Lei n.º 4/83, de 2 de Abril, revisto já
pela Lei n.º 25/95, de 18 de Agosto,
decorrem as seguintes
modificações essenciais: fora dos casos de
recondução ou reeleição do obrigado, o dever de renovação da declaração de
património, rendimentos e cargos sociais deixa de recair apenas sobre os
titulares com funções executivas, passando a onerar todos os sujeitos
vinculados pelo regime; a existência de tal dever passa a depender da
verificação, no decurso do exercício de funções, de um acréscimo patrimonial
efectivo que altere em montante superior a 50 salários mínimos mensais o valor
declarado referente aos elementos incluídos no conteúdo da declaração de acordo
com o art. 1.º; o cumprimento do dever de renovação deixa de sujeitar-se a
qualquer periodicidade independente daquela verificação.
6. A primeira das dúvidas suscitadas pelo requerente diz respeito à periodicidade com que deverá ser cumprida a
obrigação de actualização da declaração de património, rendimentos e cargos
sociais, consistindo em saber qual o intervalo temporal durante o qual deverá
subsistir o acréscimo patrimonial efectivo de montante superior a 50 salários
mínimos nacionais, designadamente quando produzido por efeito da variação do
valor de mercado das acções representativas do capital societário cotado em
bolsa, uma vez tratar-se aqui de elementos patrimoniais potencialmente
voláteis.
Embora a lei não coloque expressamente como pressuposto do dever de
actualização da declaração em consequência da verificação de um acréscimo patrimonial efectivo de montante
superior a 50 salários mínimos nacionais o de que este se consolide e subsista
no património do obrigado durante um período temporal mínimo preciso, tem-se
por certo que não foi dispensado um padrão de estabilidade incompatível com a
possibilidade de entre os factos geradores do aumento patrimonial que
fundamenta a obrigação de renovação abrangidos pela previsão normativa do n.º 3
do art. 2º se incluir também a hipótese em que aquele se produz por mero
efeito, reflexo e contingencial, de circunstâncias
alheias ao obrigado e pelo mesmo não desencadeadas.
Assim, sempre que o acréscimo patrimonial
relacionado com a titularidade de acções representativas de capital societário
cotado em bolsa se produzir apenas em consequência da flutuação do respectivo
valor de mercado, falhará uma condição necessária a que sobrevenha o dever de
actualização da declaração precedentemente apresentada e que consiste em o
facto gerador do aumento patrimonial ocorrido se haver produzido mediante a
intervenção do obrigado. Quanto à titularidade de acções representativas de
capital societário cotado em bolsa, será este o caso de uma transacção de
títulos geradora de um valor diferencial positivo superior a 50 salários mínimos
mensais.
7. A segunda dúvida suscitada prende-se ainda com
o disposto no n.º 3 do art. 2º da Lei n.º 4/83, de 2 de
Abril, na redacção agora resultante da Lei n.º 38/2010, de 2 de Setembro,
dizendo agora respeito à concatenação de tal previsão normativa com as alíneas
que integram o art. 1º do mesmo diploma legal.
Sob a epígrafe “prazo e conteúdo”, o art. 1º dispõe que “os titulares de cargos políticos e
equiparados e os titulares de altos cargos públicos apresentam no Tribunal
Constitucional […] declaração dos seus rendimentos, bem como do seu património
e cargos sociais, da qual constem:
a) A indicação total dos rendimentos
brutos constantes da última declaração apresentada para efeitos da liquidação
do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares, ou que da mesma, quando
dispensada, devessem constar;
b) A descrição dos elementos do seu
activo patrimonial, existentes no País ou no estrangeiro, ordenados por grandes
rubricas, designadamente do património imobiliário, de quotas, acções ou outras
partes sociais do capital de sociedades civis ou comerciais, de direitos sobre
barcos, aeronaves ou veículos automóveis, bem como de carteiras de títulos,
contas bancárias a prazo, aplicações financeiras equivalentes e desde que
superior a 50 salários mínimos, contas bancárias à ordem e direitos de crédito;
c) A descrição do seu passivo,
designadamente em relação ao Estado, a instituições de crédito e a quaisquer
empresas, públicas ou privadas, no País ou no estrangeiro;
d) A menção de cargos sociais que
exerçam ou tenham exercido nos dois anos que precederam a declaração, no País
ou no estrangeiro, em empresas, fundações ou associações de direito público e,
sendo os mesmos remunerados, em fundações ou associações de direito privado.
Uma vez que a alínea d) se refere a elementos insusceptíveis de
exprimirem variações de ordem patrimonial, a problemática suscitada pelos
termos a seguir pela conjugação do art. 1º com o n.º 3 do art. 2º, ambos da Lei
n.º 4/83, de 2 de Abril, na redacção conferida pela Lei n.º 38/2010, de 2 de
Setembro, cinge-se às alíneas a) a c) daquele preceito.
Dispondo o n.º 3 do art. 2º que, “sempre que no decurso do exercício de
funções se verifique um acréscimo patrimonial efectivo que altere o valor declarado referente a alguma das alíneas do artigo anterior
em montante superior a 50 salários mínimos mensais, deve o titular actualizar a
respectiva declaração”, pretende-se ver esclarecido se a medida do acréscimo
patrimonial efectivo que fundamenta a obrigação de renovação se reporta
globalmente ao conjunto dos elementos descritos nas alíneas a) a c) do art.1º –
hipótese em que tal dever sobrevirá sempre que o valor dos elementos
patrimoniais a declarar beneficie globalmente de um aumento em medida superior
a 50 salários mínimos ainda que por efeito da soma do acréscimo valorativo
parcelarmente obtido por elementos previstos em distintas daquelas alíneas – ou
se tal obrigação suporá que o acréscimo valorativo em medida superior a 50
salários mínimos mensais se reporte a elementos patrimoniais incluídos na
previsão da mesma alínea.
A formulação legal empregue aponta para esta
última hipótese interpretativa.
Consistindo o pressuposto objectivo do dever de
actualização na verificação de um acréscimo
patrimonial efectivo que altere o valor declarado referente
a alguma das alíneas do artigo 1º em montante superior a 50 salários
mínimos mensais, o legislador parece ter pretendido indexar a medida do acréscimo patrimonial que fundamenta
o dever de renovação ao agregado constituído pelo conjunto dos elementos
previstos no interior de cada uma das referidas alíneas em termos de tal
acréscimo ter de resultar da variação valorativa singularmente obtida por um
dos elementos patrimoniais a declarar ou da soma do incremento de valor obtido
por certos deles, contando, neste caso, que se trate de elementos incluídos na
previsão da mesma alínea.
Tal interpretação, além de ser a que melhor se
acomoda à semântica textual do preceito inserto no
n.º 3 do art. 2º da Lei n.º 4/83, de 2 de Abril, na redacção conferida pela Lei
n.º 38/2010, de 2 de Setembro, encontra ampla correspondência na estrutura
teleológica da norma constante do art. 1º do mesmo diploma legal no sentido em
que os agregados correspondentes à previsão de cada uma das respectivas alíneas
a) a c) são, por um lado, em si mesmos suficientemente
coesos e, por outro, de natureza entre si tão díspar que dificultam,
designadamente para efeitos do estabelecimento da medida do seu incremento
valorativo, uma consideração associada.
8. Relacionando-se ainda com a leitura conjugada
das normas correspondentes aos artigos 1º e 2º, n.º 3, da Lei
n.º 4/83, de 2 de Abril, na redacção conferida pela Lei n.º 38/2010, de 2 de
Setembro, a terceira das dúvidas suscitadas
diz especificamente respeito à previsão da alínea a) daquele preceito legal.
Pretende-se saber, pois, em que momento deverá
considerar-se produzido o acréscimo patrimonial efectivo, em medida superior a
50 salários mínimos mensais, do valor total dos rendimentos brutos constantes da última declaração
apresentada para efeitos da liquidação do imposto sobre o rendimento das
pessoas singulares, ou que da mesma, quando dispensada, devessem constar.
A apresentação da declaração para
efeitos da liquidação do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares
constitui uma obrigação acessória dos sujeitos passivos
de IRS e dispõe de um regime temporal próprio que se encontra fixado no art.
113º do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares, aprovado
pelo
Decreto-Lei n.º 442-A/88, de 30 de Novembro, na redacção conferida pelo
Decreto-Lei n.º 292/2009, de 13 de Outubro.
De acordo com a previsão do respectivo
n.º 1, “os sujeitos passivos de IRS
devem entregar anualmente uma declaração de informação contabilística e
fiscal, de modelo oficial, relativa ao ano anterior, quando possuam ou sejam
obrigados a possuir contabilidade organizada ou quando estejam obrigados à
apresentação de qualquer dos anexos que dela fazem parte integrante”.
Segundo dispõe o n.º 2 do referido art. 113º, na
redacção conferida pelo Decreto-Lei
n.º 292/2009, de 13 de Outubro – em vigor, de acordo com o respectivo art. 2º,
desde 1 de Janeiro de 2010 – tal declaração deverá ser enviada por
transmissão electrónica
de dados, até 15 de Julho, independentemente
de esse dia ser útil ou não.
Resulta assim, quanto à alínea a) do
art. 1º, que o dever de actualização da declaração de património, rendimentos e
cargos sociais prescrito no n.º 2 do art. 3º se encontra indexado ao valor que
resulta do cumprimento de um outro dever, de distinta natureza, este por sua
vez reportado, de acordo com o regime jurídico respectivo, aos rendimentos do trabalho dependente, empresariais
e profissionais, de capitais, prediais, incrementos patrimoniais e pensões (art. 1º, n.º 1, do Código
do Imposto sobre
o Rendimento das Pessoas Singulares, na redacção conferida pelo art. 1º da Lei
n.º 30-
G/2000, de 29 de Dezembro) obtidos
no ano fiscal anterior, que coincide com o ano civil (art. 143º do Código do
Imposto sobre
o Rendimento das Pessoas Singulares).
Assim, por força de tal indexação, a medida do acréscimo patrimonial
deverá quantificar-se em função da evolução registada no parâmetro de que se
parte, o que, considerado o carácter anual deste, pressuporá, por seu turno, o
estabelecimento de uma ordem de grandeza homóloga mediante a sobrevinda do termo
final do ciclo anual subsequente.
Deverá concluir-se, assim,
que, no que diz respeito à alínea a) do art. 1º, existirá um dever de
actualização da declaração de património, rendimentos e cargos sociais sempre
que o valor total
dos rendimentos brutos constantes
da declaração apresentada para efeitos da liquidação do imposto sobre o
rendimento das pessoas singulares (ou que da mesma, quando dispensada, devessem
constar) exceder em medida superior a 50 salários mínimos nacionais o valor
total dos rendimentos brutos constantes da declaração que imediatamente antes
daquela houver sido apresentada para os mesmos efeitos.
9. A quarta e última das dúvidas
suscitadas prende-se com o prazo para cumprimento, junto do Tribunal
Constitucional, da obrigação de apresentação da declaração actualizada.
Na ausência de previsão especial, tal
prazo só pode ser o prazo geral de 60 dias previsto no art. 8º, n.º 2, da Lei
n.º 4/83, de 2 de Abril, computado a partir do momento em que se
verifica o facto gerador do acréscimo patrimonial que, de acordo com o disposto
no n.º 3 do art. 2º daquela lei, na redacção conferida pela Lei n.º 38/2010, de
2 de Setembro, fundamenta o dever de renovação. Quando referido a acréscimos
que se reportem à al. a do art.º 1º o prazo conta-se a partir da data limite
para a entrega da respectiva declaração de IRS.
III. Decisão.
O Tribunal Constitucional decide esclarecer, nos termos que precedem, as
dúvidas suscitadas pelo requerente A.
quanto à aplicação do regime jurídico de controle público da riqueza dos
titulares de cargos políticos, aprovado pela Lei n.º 4/83, de 2 de Abril, com
as modificações introduzidas pela Lei n.º 25/95, de 18 de Agosto, e pela Lei
n.º 38/2010, de 2 de Setembro.
Catarina Sarmento e Castro
Ana Maria Guerra Martins
José Borges Soeiro
Vítor Gomes
Carlos Fernandes Cadilha
Gil Galvão
Maria Lúcia Amaral
João Cura Mariano
Maria João Antunes
Joaquim de Sousa Ribeiro
Carlos Pamplona
de Oliveira – vencido apenas quanto à 4ª e última questão; em meu
entender, aplicar-se-ia, no caso concreto, a norma transitória do artigo 2.º da
Lei n.º 38/2010, pelo que o prazo seria de 90 dias.
Rui Manuel Moura Ramos
