ACÓRDÃO Nº 37/2011
Processo n.º 957/08
2ª Secção
Relator: Conselheiro Joaquim de
Sousa Ribeiro
Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional
I. Relatório
1. Nos
presentes autos, vindos do Tribunal da Relação do Porto, em que é recorrente a
EP – Estradas de Portugal, S.A. (por sucessão legal nos direitos e obrigações
de EP - Estradas de Portugal, EPE) e recorrida A., Lda., foi interposto
recurso, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do
artigo 70.º da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal
Constitucional (LTC), para apreciação da inconstitucionalidade da interpretação
do artigo 25.º, n.º 2, alínea a), do Código
das Expropriações, no sentido de “classificar como solo apto para construção um
solo abrangido em plano director municipal por área florestal estruturante”,
por violação do princípios da igualdade (artigo 13.º da CRP) e da justa
indemnização (artigo 62.º da CRP).
2. Dos autos
emergem os seguintes elementos, relevantes para a presente decisão:
Na sequência
de declaração de utilidade pública (DUP) de parcelas de terreno necessárias à
execução da obra de concessão da SCUT do Grande Porto (A42-IC25) – Lanço Nó da
Ermida – Paços de Ferreira, foi expropriada, entre outras, uma parcela de
terreno pertencente a A., Lda.
A referida
parcela de terreno é composta por três sub-parcelas,
designadas por parcelas n.ºs 86.1, 86.2 e 86.5, as
quais estão classificadas no Plano Director Municipal (PDM) de Paços de
Ferreira (publicado no Diário da República,
I Série B, de 23 de Junho de 1994): as duas primeiras como “Área Florestal
Estruturante”; e a terceira como “Área Florestal em REN”.
A expropriada
A., Lda. adquiriu o prédio do qual a parcela expropriada é a destacar, por
compra, mediante escritura de compra e venda realizada em 16.12.2002.
Na sequência
da DUP, a entidade beneficiária da expropriação, EP - Estradas de Portugal,
EPE, entrou na posse administrativa do prédio.
Após
arbitragem, foi proferido acórdão arbitral, fixando em 109.347,91€ o valor da
indemnização a pagar à referida proprietária da parcela expropriada, tendo esta
interposto recurso judicial desse acórdão.
Por sentença
do Tribunal Judicial de Paços de Ferreira, o recurso foi julgado parcialmente
procedente, sendo fixado o valor de 478.065€, a título indemnizatório.
A
expropriada, A., Lda, e a entidade beneficiária da
expropriação, EP - Estradas de Portugal, EPE, interpuseram recurso desta
sentença para o Tribunal da Relação do Porto, que proferiu acórdão julgando
parcialmente procedentes os recursos e alterando, em consequência, o valor
fixado para a indemnização para 468.065€.
É deste
acórdão que vem interposto, pela entidade beneficiária da expropriação, EP –
Estradas de Portugal, SA, (por sucessão legal nos direitos e obrigações de EP -
Estradas de Portugal, EPE) o presente recurso de constitucionalidade.
Após a interposição
do recurso de constitucionalidade, foi, por despacho de fls. 989 do Relator,
ordenada a remessa dos autos, a título devolutivo, ao tribunal recorrido, para
decisão de requerimentos respeitantes ao valor depositado pela entidade
expropriante.
Por despacho
do relator no Tribunal da Relação do Porto, foi, na sequência, o processo
remetido, a título devolutivo, ao Tribunal de primeira instância, que proferiu
decisão a fls. 1004 e s.
Após outros
incidentes, que não relevam para a presente decisão, e regressados os autos ao
Tribunal Constitucional, foram as partes notificadas para alegar.
3. A
recorrente apresentou alegações, onde conclui o seguinte:
«1. A decisão proferida pelo Tribunal da Relação do
Porto ao fixar uma indemnização pelas parcelas 86.1 (7.726m2) 86.2 (731m2) e
para a parte sobrante enquanto solo apto para construção, não obstante a sua
classificação para fins de uso e ocupação do solo definido pela Planta de
Ordenamento e Planta de Condicionamento do PDM, apenas por existência de infra-estruturas
urbanísticas conforme o artigo 25.°, n.° 2, al. a)
redunda numa interpretação inconstitucional deste artigo por violação do
princípio da igualdade, artigo 13.°, n.º1 CRP;
2. A classificação do solo enquanto apto para construção e respectiva
valoração por critérios que não resultam directamente do PDM em vigor à data da
DUP, maxime artigo 34.°, n.° 5 ex vi artigo 25.°, n.º
2 PDM, constitui um tratamento arbitrário a favor do expropriado, que apenas é
objecto de valoração em sede de processo expropriativo e não oponível fora
deste, o que gera uma desigualdade marcante entre expropriado e não
expropriados na determinação do valor das respectivas propriedades;
3. O pleno funcionamento normativo do princípio da igualdade deve
assentar numa concepção material deste princípio, devendo o princípio da
igualdade ser concretizado de forma relativa e por exercício de comparação;
4. Qualquer avaliação pericial ou decisão judicial será sempre uma
ficção jurídica reportada a um determinado momento irreproduzível, a data de
publicação da DUP;
5. O valor da parcela expropriada será fixado na estrita medida do
seu potencial ou efectivo uso, ocupação e transformação juridicamente
reconhecido à data da DUP;
6. O critério de determinação do valor económico será por isso
objectivamente fixado e avaliado;
7. Os riscos, por muito que possam eventualmente vir a compensar a
audácia de quem os assume, são exógenos à avaliação pericial em sede de
processo expropriativo, que se deve cifrar por critérios de normalidade e não
de excepção;
8. O tribunal ao fixar determinada indemnização está a pronunciar-se
postumamente sobre o ius aedificandi
da parcela expropriada, o que, como tal e ao abrigo do princípio da igualdade,
pressupõe que se indague das possibilidades do integral e válido deferimento
dessa mesma capacidade edificativa à data da DUP não fora a existência de uma
expropriação;
9. O maniqueísmo do artigo 23.° CE quanto à classificação do solo
promove distorções que arbitrariamente beneficiam os expropriados e a entidade
expropriante dependendo da sorte ou azar da prova pericial produzida;
10. Se atentarmos à prova nos presentes autos concluiremos desde
logo, face ao prescrito no PDM, que efectivamente quanto ao espaço em Área
Florestal Estruturante não é afastada a possibilidade de uso e ocupação
construtiva, todavia depende da verificação de condicionantes e da existência
de um relevante interesse público, que permita desconsiderar o uso e ocupação
dominante das parcelas;
11. No limite, o valor das parcelas poderá sempre corresponder a um
valor superior a um simples eucaliptal ou plantação de batatas por força das
suas características, infra-estruturas e localização;
12. O reconhecimento de um direito ou interesse no foro urbanístico
carece de legitimação prévia por referência aos pressupostos e critérios legais
e administrativos vigentes; sendo que esta dimensão de legitimação material
deve igualmente pautar a actuação do Tribunal, no juízo que fizer no processo
expropriativo em especial sobre as conclusões da avaliação pericial;
13. O direito à justa indemnização igual, proporcional e não
arbitrário, que se analisa, desde logo, no reequilíbrio da posição patrimonial
do expropriado face ao não expropriado, pressupõe um exercício de comparação
assente, no caso vertente, em três factores concretos: a) data da aquisição e
respectivas condições e valor prédio expropriado fixados no contrato de compra
e venda celebrado pelos expropriados em 2002; b) posição abstracta do
expropriado face às regras do PDM vigentes e aplicável aos demais proprietários
e cidadãos; c) características e localização do prédio e parcelas expropriadas
14. Os expropriados tinham conhecimento ou deviam conhecer o
prescrito e respectivo regime condicionado para as parcelas por força do PDM;
15. Qualquer ocupação construtiva seria sempre excepcional,
necessitaria de ser cabalmente fundamentada e, ainda assim, ver-se-ia sempre
limitada pela existência de uma extensa área de terreno) e por parâmetros de
ocupação reduzidos;
16. Esta é a realidade objectivamente oponível a todos as pessoas à
data da DUP, mas mais importantemente ainda à própria data da aquisição pelos
expropriados;
17. A natureza florestal é, deste modo, emergente das características
do solo e respectiva vinculação situacional, assumindo relevo como tampão de
protecção ambiental para a zona impondo-se, deste modo, o seu respeito pelos
instrumentos de planeamento municipal;
18. O Tribunal a quo, a quem competia julgar e interpretar as
questões de direito, não assenta o seu juízo no efectivo destino económico
admissível e possível de concretizar atenta a classificação do solo para fins
do PDM — instrumento de gestão territorial dotado de eficácia plurisubjectiva e das características da auto e heteroplanificação;
19. Hoje é claro e aceite que o destino económico de uma parcela
expropriada terá que corresponder ao seu destino juridicamente admissível, pois
só a este corresponde o valor de mercado, por ser o único passível de ser
concretizado;
20. Não se aceita que possa ser reconhecido ao expropriado e apenas
num processo expropriativo, cujo objecto é determinar o valor do bem conforme
as circunstâncias à data da DUP de acordo com as regras normais de mercado
(Dezembro de 2003), uma potencialidade construtiva que o terreno expropriado claramente
não detinha à luz do enquadramento normativo aplicável;
21. A consideração autónoma dos requisitos prescritos nas als. a) e b) do artigo 25.°, n.°
2 CE sem considerar os instrumentos legais que efectivamente concretizam e
permitem o ius aedificandi,
conforme foi considerada pelo Tribunal a quo, redunda numa interpretação ilegal
e incorre numa manifesta e intolerável violação do princípio da igualdade,
revelando-se uma interpretação inconstitucional do disposto por violação do
artigo 13.°, n.°1 CRP e o princípio da igualdade;
22. A DUP não se consubstancia numa alteração às condicionantes que
afectam o uso e ocupação da parcela anteriormente existentes;
23. Qualquer juízo pericial que defenda uma aptidão construtiva contrária
ao prescrito no PDM estaria ferido de nulidade (artigo 103.° do RJIGT e artigo
24.° do RJUE, que estipula como causa de indeferimento a existência de uma DUP
sempre que o projecto de operação urbanística com esta não se conforme);
24. A classificação em área florestal estrutural resulta de uma opção
do Município intencional e ponderada face à ocupação da envolvente,
características naturais do solo e equilíbrio biofísico da zona;
25. Não se verificavam à data da DUP as condições e pressupostos a
favor do reconhecimento da aptidão construtiva tout
court, prevalecendo inequivocamente a ocupação efectiva e destino prescrito no
PDM: o uso florestal;
26. Sem a expropriação nunca poderia o expropriado, enquanto
requerente junto do Município de Paços de Ferreira — perante o quadro factual
existente à data da DUP e provado nos autos — impor ao mercado um valor do solo
correspondente a uma aptidão construtiva;
27. Os terrenos já se encontravam condicionados na sua ocupação à
data de aquisição pelos expropriados;
28. Num juízo comparativo constatamos que não há um fundamento
material que justifique razoável e legitimamente a distinção jurídica entre
proprietários expropriados e não expropriados;
29. A situação jurídica em que ambos se encontram face ao processo
expropriativo representa, afinal de contas, um favorecimento e consequente
discriminação injustificável a favor ao expropriado face aos demais
proprietários abrangidos pelo PDM de Paços de Ferreira;
30. É juridicamente inadmissível interpretar o artigo 25.°, n.° 2 CE enquanto mera operação objectiva e automática de
classificação do solo para efeitos de fixação da justa indemnização,
desconsiderando as normas legais e regulamentares que não reconhecem uma tal
capacidade edificativa, nem real, nem sequer potencial;
31. A avaliação do solo como para outros fins impõe-se pelo
imperativo de igualdade das pessoas face ao plano, porque é este destino
florestal o que decorre do enquadramento jurídica e economicamente relevante;
32. Em causa não está tanto a pretensa classificação do solo, quando
o mesmo serve de instrumento para descaracterizar a realidade jurídica da
parcela vinculativa à data da DUP e considerar potencialidades económicas
inexistentes e intangíveis.
33. A localização da parcela permite majorar equitativamente o valor
do solo assente no rendimento da produção florestal e não, como decorre da
sentença, sem mais considerar o solo como solo urbano e apto integralmente a
construção sem considerar as condicionantes jurídicas;
34. A sentença do Tribunal a quo, por implicar o reconhecimento
jurídico de uma pretensão construtiva em particular por um regime que não
resulta do PDM — pois invés de aplicar o artigo 34.°, n.°
5 ex vi artigo 35.°, n.° 2 PDM, considera uma
realidade inexistente e intangível para o expropriado;
35. O expropriado não estava à data da DUP numa situação efectiva,
nem tão pouco potencial equiparada aos proprietários de terreno em zona de
aglomerado urbano de baixa densidade;
36. Prevalece o princípio básico da igualdade perante a lei, in casu de igualdade perante o
regulamento administrativo, como se qualifica o PDM de Paços de Ferreira.
37. Não é por isso juridicamente admissível que uma pessoa não
expropriada se possa fazer valer, para fins de reconhecimento de uma pretensão
edificativa, sem mais, do prescrito no artigo 25.°, n.º 2, al. a) e b) CE;
38. Além do anacronismo desta disposição, cifra-se a mesma no
reconhecimento de um direito artificial e ficcionado para exclusivo efeito do
processo expropriativo violando inclusive disposições legais e regulamentares
vinculativas quer para entidades pública e privadas;
39. A igualdade perante o sacrifício de encargos públicos pressupõe a
inexistência de um tratamento desfavorável contra o expropriado e a
inexistência de um tratamento de favor do mesmo;
40. O artigo 27.°, n.° 3, conjugado com o
artigo 23.°, n.° 1 CE é suficientemente amplo e
flexível para conferir ao julgador mecanismos de fixação de uma indemnização
proporcional e conforme o valor de mercado da parcela;
41. O princípio da igualdade e da proporcionalidade acabam, também
neste domínio urbanístico, por se entrecruzar, pois, e na sequência do Acórdão
do Tribunal Constitucional n.° 39/88: “a igualdade
não é, porém, igualitarismo. É, antes, igualdade proporcional”
42. A expropriação apenas afecta o direito de propriedade de um
prédio cujo uso e ocupação são consentâneos com a sua vinculação situacional e
jurídica, conhecida dos expropriados nem tão pouco potencial equiparada aos
proprietários de terreno em zona de aglomerado urbano de baixa densidade;
43. Não há fundamento, nem razões para em sede de processo
expropriativo corrigir o prescrito no PDM;
44. Logo, qualquer discriminação a favor do expropriado que implica a
derrogação das normas em vigor quanto ao uso e ocupação do solo viola os
princípios da igualdade material e, bem assim, do princípio da
proporcionalidade.
45. Pelo que a interpretação pugnada pelo Tribunal da Relação e da
Primeira Instância, ao autonomizar critérios de classificação do solo, não vigentes
fora relação expropriativa, nos termos do artigo 25.°, n.°
2, al. a) CE, é inconstitucional.
46. Todo o solo deveria ser classificado como apto para outros fins,
por respeito ao tratamento igual e proporcional resultante da vinculação do PDM
aplicável a todos os proprietários no concelho de Paços de Ferreira;
47. Sem conceder, diga-se ainda, que qualquer que fosse a
classificação construtiva do solo, o mesmo
não permitiria a derrogação das regras vigentes pelo PDM.
48. Apenas será reconhecida a aptidão construtiva consagrada no PDM
vigente prevista no artigo 34.°, n.° 5 PDM ex vi
artigo 35.°, n.° 2 PDM.
49. Sendo as presentes conclusões extensíveis à classificação operada
quanto à área da parte sobrante.
Nestes termos deve a interpretação do artigo 25.°, n.° 2 CE realizada conforme o aresto do Tribunal da Relação
ser julgada inconstitucional, revogando-se o acórdão proferido e ordenando-se
que seja tomada nova decisão em conformidade com o juízo de constitucionalidade
acima definido.»
4. A recorrida contra-alegou, concluindo como segue:
«1ª- Como tem sido entendido pelos tratadistas e tem constituído Jurisprudência deste
Venerando Tribunal, o principio da igualdade protege a proibição do arbítrio,
sendo inadmissíveis quer diferenciações de tratamento sem qualquer justificação
razoável, de acordo com critérios de valor objectivos, constitucionalmente
relevantes, quer a identidade de tratamento para situações manifestamente
desiguais.
2ª- Só quando os limites
externos da “discricionariedade legislativa” são violados, isto é, quando a
medida legislativa não tem o adequado suporte material é que existe uma
“infracção” do princípio da igualdade enquanto proibição do arbítrio.
3ª- A justa indemnização quanto ao ressarcimento dos prejuízos suportados
pelo expropriado pressupõe a fixação do valor dos bens ou direitos do
expropriado que tenha em conta, por exemplo, a natureza dos solos (aptos para a
construção ou para outro fim).... isto é, as circunstâncias e as condições de
facto.
4ª- O controlo judicial do comportamento do legislador, com o
objectivo de determinar se este, adaptando determinada solução normativa, se
conteve dentro dos parâmetros elementares do princípio constitucional da
igualdade expressa no art.° 13 da CRP pressupõe uma
conformação aprofundada dos fins visados com essa solução.
5ª Significa isto que estando sempre em causa um juízo de compreensão
entre duas realidades, só através da determinação dos objectivos visados é
possível compreender se esta ou aquela solução se configura como arbítrio.
6ª Os tribunais comuns superiores têm quase uniformemente
interpretado a norma do art. 25.° n.° 2 CE, na parte
em que aqui releva, no sentido de, verificados os pressupostos de qualquer das als, a) ou b) do seu n.° 2, para
efeitos de cálculo de indemnização, os terrenos expropriados, devem ser
avaliados como “solos aptos para a construção”.
7ª- Já que um terreno que satisfaça os pressupostos das als a) ou b) do n.° 2 do referido
art.º 25.° tem indubitavelmente as características de um terreno com uma muito
mais próxima ou efectiva potencialidade edificativa.
8ª- Ou, na formulação do Prof. Alves Correia “para a determinação das
espécies de terreno que integram a classe de “solo apto para a construção”, o
legislador adoptou um critério concreto de potencialidade edificativa, tendo em
conta os elementos certos e objectivos constantes das quatro alíneas do n.° 2 da norma em análise “(A Jurisprudência do Tribunal
Constitucional, in RLJ n.°
391 a fls 50).
9ª- Ora o legislador ao ter por “aptos para a construção” solos que
se encontram em qualquer das situações de qualquer das alíneas do n.º 2 do
art.º 25.º do CE, nem sequer cria desigualdades entre expropriados e não
expropriados e muito menos cai no livre arbítrio, sendo que a medida legislativa
tem o adequado suporte material, como adiante se demonstrará.
10ª- E isto porque, como se referiu já, os solos expropriados que
satisfaçam os pressupostos de qualquer das alíneas do n.°
2 do art.º 25.º do C.E. têm uma muito forte ou efectiva potencialidade
edificativa.
11ª- Já que, contrariamente ao que alega a recorrente, os terrenos
incluídos em RAN, nos termos do art. 33, n.°s 2 e 3
do PDM/Paços de Ferreira têm potencial edificativo para fins de uso florestal;
habitacional; turístico e industrial, verificados os pressupostos de facto
naquele indicados.
12ª- Os PDM,s ou outros instrumentos
semelhantes, nos termos do disposto o no Dec.Lei
69/90, de 02 de Março, alterado pelo Dec.Lei 211/92,
de 08 de Outubro admitem, na sua vigência, o estabelecimento de medidas
preventivas (art.7), normas provisórias (art. 8.°), podendo ser totalmente
suspensos ( art. 21°) e devendo ser obrigatoriamente revistos (art° 19, n.° 2).
13ª Foi por isso que o legislador prescreveu que, mesmo solos
incluídos em RAN, desde que satisfaçam os requisitos objectivos de qualquer das
als. do n.° 2 do art.º 25.º
do CE, por isso, e pela consideração de que esses solos podem ver modificado o
seu uso através de “medidas preventivas”, ”normas provisórias”, “suspensão dos PDM,s” e “obrigatória revisão dos mesmos antes de
perfazerem 10 anos de vigência”.
14ª- E ao encontrar essa solução legislativa, o legislador não caiu
no livre arbítrio, sendo que a medida legislativa tem o adequado suporte
material, no facto de, previsivelmente e a curto prazo, tais solos, verem a sua
classificação modificada e disporem de todas as infraestruturas
que permitam neles edificar.
15ª- Por outro lado, e em contraponto, como muito bem nota José
Osvaldo Gomes, in “Expropriações por utilidade
Publica” Texto Editora - os solos classificados de baixa densidade de
construção, em PDM, também não garantem em termos absolutos aos seus
proprietários , o direito a neles construírem, já que esse direito fica
dependente de obtenção da licença de loteamento ou da licença de construção a
conceder pela administração local (e nalguns casos pela administração central),
sendo que qualquer dessas licenças pode ser denegada .... até por considerações
de ordem estética.
16ª- Pelo que, em tese, não resulta necessariamente que os não
expropriados, por terrenos análogos, fiquem prejudicados quando comparados com
os expropriados por estes virem a receber um valor superior pelos seus terrenos
quando comparado com os terrenos daqueles.
17ª- Mas, e como também merece o acordo dos tratadistas
e da douta jurisprudência, o que vem de alegar-se em tese deve ser aferido pela
realidade do caso e determinar se, face a essa realidade, a interpretação dada
ao art.º 25.° foi arbitrária, não tem o suporte material ou transporta em si
transporta em si descriminações intoleráveis.
18ª- Ora, no caso concreto, não se tratou de avaliar todo o terreno
expropriado como “ solo apto para construção” antes uma pequena percentagem do
solo expropriado, confinante com a via pública e até uma profundidade deste.
19ª- O solo expropriado situa-se numa zona de povoado habitacional em
expansão (segundo o relatório da peritagem) faz parte dele ou é-lhe contíguo
(segundo o relatório de peritagem).
20ª- O acesso ao prédio é feito através de um arruamento público, pavimentado
a betuminoso, com 5,90 m de largura e bermas de 1 metro cada, dispondo de linha
de energia eléctrica em alta tensão, linha de telefones fixos, colector de
águas pluviais e rede de abastecimento de água.
2lª- As parcelas expropriadas confinam com a via pública numa
extensão de 235 metros (175+80+80)
22ª- Contíguas às parcelas expropriadas existem três moradias e na
envolvente, dezenas de moradias unifamiliares e num raio de 30 metros, mais de
50 moradias; 10 estabelecimentos comerciais; 6 instalações industriais;
estradas pavimentadas, etc.
23ª- O PDM/Paços de Ferreira, nos termos legais, seria
obrigatoriamente revisto antes de 6 meses a contar da DUP;
24ª- Na negociação prévia ao processo litigioso expropriativo, a
expropriante propôs à expropriada a compra dos terrenos pela quantia de 221.595
euros; o relatório pericial maioritário, fixou esse valor em 359.137,50 euros,
valor esse reduzido para 319. 5665 (243.369 +76.196) na douta sentença
proferida e mantido no douto Acórdão recorrido, sendo que a decisão arbitral
atribuiu ao terreno expropriado a quantia de 104.958 Euros.
25ª- Pelo que é muito maior a divergência entre o valor fixado pela
decisão arbitral e a proposta da expropriante, por um lado; do que a diferença
entre esta e o valor fixado ao terreno.
26ª- E isto sem prejuízo de o valor real dos bens expropriados ser
naturalmente superior ao que a expropriante ofereceu por ele à expropriada, nos
termos da lei da oferta e da procura.
27ª- Se, em tese, se não mostravam violados os princípios da
igualdade e da justa indemnização, analisados os princípios face ao caso
concreto, derivam razões acrescidas para que se não mostrem violados esses
princípios.
27ª- Já que não é seguro, por tudo quanto ficou alegado, que a
expropriada tenha sido beneficiada em comparação com os não expropriados
proprietários de terrenos com características semelhantes.
28ª- Mas é absolutamente seguro que interpretação do art.º 25.º n.° 2 do CE tida na Sentença e Acórdão não conduz a
situações arbitrárias, não cria necessariamente situações de desigualdades e
tem o adequado suporte material.
29ª- Não dispõe o tribunal de elementos processuais que lhe permitam
formular um juízo de certeza de que a indemnização atribuída aos expropriados
será muito superior ao valor de solos idênticos não expropriados.
Pelo que não deve ser formulado juízo de inconstitucionalidade da
norma do art.º 25.°, n.° 2 do CE interpretado no
sentido de que uma pequena parte dos terrenos expropriados (com frente para a
via pública e numa profundidade de 50m) devem ser avaliados como “solo apto
para a construção” com o que se fará JUSTIÇA! »
5. Por
despacho de fls. 1102, e pelas razões nele constantes, foram as partes
notificadas para se pronunciarem sobre a eventualidade de conhecimento do
objecto do recurso, na parte em que o acórdão recorrido, fazendo uso da
interpretação normativa em causa, se pronuncia sobre a classificação da
“parcela 86.2”, com 731m2, e de não conhecimento do mesmo na parte restante.
A recorrente
pronunciou-se da forma que se segue:
«EP -
ESTRADAS DE PORTUGAL, S.A., entidade expropriante nos autos acima
identificados, notificada para se pronunciar para efeitos do artigo 704.°, n.°1
CPC, vem dizer o seguinte:
1. O objecto
do recurso definido pelas alegações da entidade expropriante cinge-se à
apreciação da inconstitucionalidade do artigo 25.°, n.°
2, al. a) CE, tal como foi aplicado pelo Tribunal da Primeira e Segunda
Instância.
O presente
pedido liga-se indissociavelmente àqueles arestos judiciais, neles colhendo o
seu fundamento, mas podendo igualmente por eles ser prejudicado.
Como
reconhece o Douto Despacho, a fundamentação do Tribunal da Relação é vaga, o
que tomaria, em muitos casos, tecnicamente impossível recorrer de uma decisão
judicial e da tarefa de interpretação jurídica em que assenta quanto a
fundamentação não é clara e objectiva, como deveria ser. Devem, por isso mesmo,
e sobretudo em matérias tão técnicas e com tão pouca consolidação judicial como
a matéria de expropriações, ser lidos de forma ajustada os requisitos de que
depende o conhecimento do recurso, ou o conhecimento global do recurso, pelo
Tribunal Constitucional.
2. Não
obstante a falta de clareza da fundamentação do Tribunal da Relação, tenha o Tribunal
Constitucional e o Meritíssimo Senhor Juiz Conselheiro por certo que o objecto
do Recurso interposto deve ser integralmente conhecido, porque a essência do
Acórdão ora recorrido e interpretação em que assenta redundam numa ostensiva
violação dos artigos 23.°, 25.°, 26.°, 27.° CE e artigos 13.°, n.° 1 e 62.°, n.° 2 CRP.
3. Conforme
as conclusões por nós formuladas, o que está em causa é a interpretação
exclusiva do artigo 25.°, n.° 2 al. a) CE, pois, em
momento algum, o Tribunal da Relação aplicou o artigo 25.°, n.°
2 al. c) CE. Este seria o único disposto legal que poderia permitir
eventualmente reconhecer aptidão construtiva para a parcela em ‘Área de
Floresta Estruturante’, o que está bem de ver o Tribunal não aplicou.
O Tribunal
aplicou exclusivamente o artigo 25.°, n.° 2, al. a)
CE para justificar uma aptidão construtiva reconhecida, pelo PDM, a solos
urbanos e não solos em Área de Floresta Estruturante. Basta constatar que o
Tribunal ratifica um relatório Pericial maioritário que aplica uma carga
construtiva de 0,6m2/m2, para uma área de solo cuja ocupação construtiva
constituiria sempre, de acordo com os ditames de planeamento, um destino
excepcional e limitado. Confronte-se as regras previstas no artigos 34.°, n.°5
ex vi artigo 35.°, n.° 2 e artigo 35.°, n.°1 do PDM.
Ad absurdum,
na perspectiva do Tribunal, não haveria nunca solo para outros fins, já que é
difícil encontrar categorias de uso do solo nos PDM que não admitam, em parte
(por vezes muito limitada) alguma edificabilidade. E o mesmo se diga de
condicionantes legais (REN, RAN), que vão sempre admitindo alguns, embora
apertados, usos edificativos compatíveis. Não se pode encontrar, a nosso ver,
maior subversão (e, por isso, ostensiva violação) do que esta da cláusula
constitucional da justa indemnização!
4. Mais,
cientes que a realidade dos solos e a sua vocação são as que resultam da sua
vinculação situacional e jurídica, a entidade expropriante, assumindo uma
posição equitativa, aceita que a avaliação de um solo para outros fins possa
considerar outras potencialidades económicas que sejam admitidas a título
residual e excepcional, por exemplo considera que na classificação do solo para
outros fins possa ser integrada uma parcela relativa à edificabilidade limitada
que poderia, ainda que de forma mais ou menos remota (dependente de decisão
administrativa e dos pressupostos em que esta assenta) ser concretizada no
local. Contudo, esta edificabilidade seria sempre limitada e funcionalizada ao
USO E OCUPAÇÃO DOMINANTE, no caso florestal, fixadas pelo PDM e aplicadas a
todos os particulares e entidades públicas sujeitos ao referido diploma
regulamentar. É bom de ver que é muito diferente aplicar índices restritos à
área expropriada (únicos que eventualmente poderiam ser concretizados) e aplicar
um índice de 0,6 à mesma, aplicação esta que redunda numa definição do valor de
mercado do prédio absolutamente inconsequente e inconstitucional.
5. Ora, o que
está em causa é a interpretação do artigo 25.°, n.°2 al. a) CE, pois da
aplicação deste dispositivo considerou o Tribunal avaliar um solo como apto
para construção a título autónomo, omitindo por completo o regime jurídico
definido para a parcela expropriada fixado pelo PDM.
Transcrevendo
as nossas alegações:
“Neste
sentido resulta de forma clara e expressa que qualquer ocupação construtiva
seria sempre excepcional, necessitaria de ser cabalmente fundamentada e, ainda
assim, ver-se-ia sempre limitada pela existência de uma extensa área de terreno
(no mínimo 10.000m2 para fins habitacionais ou turísticos e 20.000m2 para fins
industriais) e por parâmetros de ocupação reduzidos: 0,03 para fins
habitacionais (salvo em casos de colmatação, 0,25) e turísticos; quanto ao uso
e ocupação industrial prevê-se como área de implantação máxima 0,15 e área máxima
de afectação 0,2.”
6. Se
existissem outros critérios que permitissem relevar potencial construtivo os
mesmos teriam que ser analisados de acordo com o regime jurídico vigente à data
da DUP e nos termos por ele fixados, maxime o PDM. O que não sucede no Acórdão
da Relação e na Sentença de Primeira Instancia. A previsão do PDM serve somente
de alavanca à interpretação do artigo 25.°, n.° 2,
al. a) CE, pois, como resulta de forma ostensiva do relatório pericial
fundamento da sentença, a classificação do solo como apto para construção e
respectiva avaliação em nada respeitam o prescrito no PDM e muito menos, os
índices que seriam aplicáveis se o Tribunal tentasse, de forma consequente,
classificar o solo pelo artigo 25.°, n.° 2, al. c)
CE.
7. Por
último, ao contrário do firmando no Douto Despacho, o objecto do recurso não
tem subjacente a ideia de que a classificação do solo, em PDM como ‘área de
floresta estruturante ‘implica a perda da respectiva capacidade edificativa.
Antes pelo
contrário.
O que resulta
do PDM é que as zonas em Área de Floresta Estruturante não têm (e não que não
perdem), salvo de forma excepcional e limitada, capacidade edificativa.
Diga-se que a
concepção do ius aedificandi
não é uma noção exclusiva do direito de propriedade civilístico, antes
incorpora uma dimensão pública definida e determinada pelo direito de
urbanismo. O interesse público condiciona e conforma o direito de propriedade
postulando interesses e valores superiores ao das pretensões construtivas do
proprietário. Existe por isso uma clara inversão de premissas quando se entende
que a classificação do solo pelo PDM como área de floresta estruturante
determinaria a perda de uma prévia capacidade edificativa; tal como redunda
numa clara subversão dos dados constitucionais a consideração de que a previsão
mínima de edificabilidade em solo rural no PDM permite, em sede de
expropriações, “comprovar” uma sua de facto inexistente capacidade edificativa.
O solo não
tinha aptidão construtiva face à sua vinculação situacional resultante das
características do solo, localização e envolvente agrícola e florestal,
expressamente reconhecida pelo PDM de Paços de Ferreira.
O que dispõe
este normativo é que excepcionalmente se pode prever uma capacidade edificativa,
contudo sempre de cariz residual e respeitando o uso dominante. Ou seja, a
parcela não tem capacidade edificativa, só a podendo vir a ter mediante uma
decisão administrativa, que deve obedecer, ela mesma, a pressupostos estritos.
O PDM e sua regulamentação não reconhece qualquer direito, nem tão-pouco um
interesse legítimo de se impor à administração uma decisão favorável a
pretensões construtivas.
8.
Concluindo, o Tribunal da Primeira e Segunda Instância reconheceram capacidade
edificativa ao solo somente pela existência de infra-estruturas. Qualquer
remissão ou referência ao PDM foi tão só um instrumento para justificar o
indefensável:
que um solo
em área de floresta estrutural era apto para construção de moradias
unifamiliares (cf. Relatório Pericial). O PDM serviu, por isso, para legitimar
uma pretensão ilegítima e ilegal à luz dos seu próprio regime.
Se existisse
capacidade edificativa a mesma apenas seria a reconhecida pelo PDM e conforme o
artigo 25.°, n.° 2 al. e) CE, o que não sucede nos
autos.
9. Retomando,
a violação do dever de fundamentação e clareza que impende sobre uma decisão
judicial não pode implicar um ónus sob o recorrente quanto ao objecto do seu
recurso, quando da interpretação objectiva da sentença e do acórdão, o disposto
legal que fundamenta a decisão e respectiva classificação é só um, o artigo
25.°, n.° 2, al. a) CE. O que resulta de forma nem
sempre clara, mas inequívoca, é que em momento algum foram chamados à colação
ou aplicados os dispositivos do PDM quanto aos pressupostos regulamentares que
reconhecem aptidão construtiva à parcela, o que não pode significar uma
aplicação autónoma e individual do artigo 25.º, n.º 2, al. a) CE
Pelo exposto,
é nosso modesto entendimento, que deve ser conhecido o objecto do recurso na
sua integralidade, uma vez que a única norma que fundamenta, para o Tribunal, a
aptidão construtiva das parcelas é o artigo 25º, nº 1, al. a) CE, pois as
normas do PDM nunca foram consideradas na decisão e respectiva avaliação
pericial.»
A recorrida
nada disse.
Cumpre
apreciar e decidir.
II.
Fundamentação
A)
Delimitação do objecto do recurso
6. A norma objecto do presente recurso, tal como delimitada pela
recorrente, é a do artigo 25.º, n.º 2, alínea a),
do Código das Expropriações (aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro),
quando interpretada no sentido de “classificar como solo apto para construção
um solo abrangido em plano director municipal por área florestal estruturante”.
No citado
despacho de fls. 1102, suscitou-se o eventual não conhecimento de parte do
objecto do recurso, por se perspectivar, em síntese, que, ao aderir à
fundamentação da sentença proferida em primeira instância, o acórdão recorrido
teria adoptado critérios distintos para sustentar a decisão de classificar uma
parte do solo expropriado como “solo apto para construção”. Em consequência, o
recurso só poderia ser conhecido na parte em que a ratio decidendi do acórdão assenta no critério que a
recorrente identificou como objecto do recurso.
Em resposta, a
recorrente sustentou o conhecimento integral do objecto do recurso, arguindo,
em suma, o seguinte:
- Que a
fundamentação do Tribunal da Relação é vaga, dificultando a identificação do
critério normativo em que se baseou, pelo que os requisitos de que depende o
conhecimento do recurso devem ser lidos “de forma ajustada”;
- Que o
acórdão recorrido apenas fez aplicação da alínea a) do n.º 2 do artigo 25.º do
CE e não também da sua alínea c), sendo certo que apenas este último
dispositivo permitiria eventualmente reconhecer aptidão construtiva para a
parcela em “Área de Floresta Estruturante”;
- Que a
previsão do PDM serve apenas de “alavanca” à interpretação que o Tribunal
recorrido fez do artigo 25.º, n.º 2, alínea a), do CE, pois a classificação do
solo como apto para construção e respectiva avaliação (feitas no relatório
pericial em que se fundamentou a sentença) em nada respeitam o prescrito no
dito PDM e, muito menos, os índices que seriam aplicáveis se o Tribunal tivesse
classificado o solo pela alínea c) do n.º 2 do artigo 25.º; pois o Tribunal,
seguindo o relatório pericial maioritário aplicou uma carga construtiva de
0,6m2/m2, que é a aptidão reconhecida a solos urbanos e não a solos em Área de
Floresta Estruturante;
- Que as
zonas definidas em PDM como “Área de Floresta Estruturante” não têm capacidade
edificativa (pelo que não se pode dizer que há “perda” de capacidade
edificativa, como referido no despacho do Tribunal Constitucional de fls. 1135)
e só a podem adquirir em casos limitados e excepcionais e mediante decisão
administrativa;
- Conclui que
o Tribunal de 1.ª instância e o Tribunal da Relação, ora recorrido,
reconheceram capacidade edificativa ao solo somente pela existência de
infra-estruturas e que qualquer «referência ao PDM foi tão só um instrumento
para justificar o indefensável: que um solo em área de floresta estrutural era
apto para construção de moradias unifamiliares», pois se existisse capacidade
edificativa a mesma apenas seria a reconhecida pelo PDM e nos termos previstos
na alínea c) do n.º 2 do artigo 25.º do CE.
Para decidir,
cumpre reponderar a ratio decidendi
da decisão recorrida.
A sentença
proferida em primeira instância pelo Tribunal Judicial da Comarca de Paços de
Ferreira (fls. 569/604 dos autos) assentou a decisão de classificação numa
distinção de base: a distinção entre solos cuja classificação “legal” significa
que a sua aptidão construtiva está vedada por “norma legal” e solos que não são
objecto de qualquer restrição ou classificação legal, mas apenas estão abrangidos
por normas regulamentares (no caso, o PDM de Paços de Ferreira) e, portanto,
emanadas, não do poder legislativo, mas do poder administrativo. Partindo desta
distinção, decidiu classificar as parcelas de terreno expropriadas da forma
seguinte:
a) como solo apto a fim diverso da construção as áreas legalmente
classificadas em Reserva Ecológica Nacional, bem como aquelas que, por lei,
constituem “espaço-canal”, numa área global de
10.273m2 (cfr. pág. 21 da sentença, a fls. 589 dos
autos), entendendo-se, em síntese, que tais solos revelam “falta de aptidão
edificativa em resultado das suas características intrínsecas, constituindo-se
[a sua inserção na RAN ou na REN] como uma legítima restrição legal aos jus aedificandi, que se repercute
no seu valor venal (fls. 583 dos autos);
b)
como solo apto para construção
a área global de 16.502m2, qualificada no PDM como “Área Florestal
Estruturante”, “clarificando-se ser esta a área global das parcelas
expropriadas onde não está legalmente
vedada a aptidão construtiva, o que não significa que a totalidade daquela área
deva ser avaliada como terreno para construção” (idem).
Mais
explicita a sentença da 1.ª instância (cfr. págs.
21/23 da sentença, a fls. 589/591 dos autos) que a área classificada como “solo
apto para construção” é composta por:
b1)
Uma área da sub-parcela 86.2, que, por ter apenas
731m2, não tem aptidão construtiva em face do artigo 34.º, n.º 5, alínea b), do PDM de Paços de Ferreira, e que não obstante deve ser
qualificada como solo apto para construção, porque preenche os requisitos
exigidos no artigo 25.º, n.º 2, alínea a), do Código
das Expropriações (excepto no que respeita ao saneamento, questão que, no
entanto, não integra o objecto do presente recurso);
b2)
Uma parte da parcela 86.1, considerando, quanto a esta última, o disposto no
artigo 34.º, n.º 5, alínea b), do PDM de
Paços de Ferreira, na medida em que, em parte, tal solo reúne os requisitos aí
previstos para se admitir a construção de moradia unifamiliar (cfr. fls. 592 dos autos).
Do exposto, conclui-se
que a norma do artigo 25.º, n.º 2, alínea a), do Código
das Expropriações (CE) foi o fundamento único e determinante para classificar a
“subparcela 86.2” (correspondente a 731 m2) como
terreno apto para construção. É o que se afirma na citada sentença do Tribunal
Judicial da Comarca de Paços de Ferreira (cfr. fls.
590/591):
«Da
conjugação das normas que vimos de enunciar, entendemos que a referenciada
parcela expropriada terá de ser classificada, para efeitos de expropriação,
como solo apto para construção, na medida em que, embora não lhe sendo
atribuída nenhuma aptidão construtiva por força do disposto no art. 34.º, n.ºs 2 a 6, do Plano Director Municipal de Paços de
Ferreira (ex vi art. 35.º, n.º 2, do Plano Director Municipal de Paços de Ferreira),
dispõe de acesso rodoviário, de rede de abastecimento de água e de rede de
energia eléctrica (cfr. factos provados) e, por via
disso, deve enquadrar-se no disposto no art. 25.º, n.º 2, alínea a), do Código
das Expropriações. (…)
Em face do
que vimos de sustentar entendemos que pela aplicação directa do art. 25, n.º 2,
al. a), do Código das Expropriações, a parcela em causa deverá ser qualificada
como terreno apto para construção e a indemnização atribuída ser em função de
tal qualificação».
Esta fundamentação
é transcrita no acórdão do Tribunal da Relação do Porto, onde expressamente se
afirma que «são estes os argumentos adoptados por quem julgou em 1.ª instância
e com os quais concordamos inteiramente» (cfr. pág.
21 do acórdão).
Em suma, no
que respeita à parcela “86.2”, o acórdão recorrido apoiou-se “directamente” (e
exclusivamente) na interpretação questionada da norma do artigo 25.º, n.º 2,
alínea a), do Código das Expropriações, para
sustentar a sua qualificação como “terreno apto para construção”. É quanto
basta para conferir utilidade ao presente recurso.
Já quanto à
qualificação da parcela “86.1”, os termos do acórdão são bem menos inequívocos.
Na verdade, depois de asseverar que «nem sequer necessitamos de
recorrer aos argumentos esgrimidos pela expropriada nas suas alegações e que
assentam na “disciplina regulamentar colhida do PDM de Paços de Ferreira” (…)»,
o aresto não dispensa uma alusão ao conteúdo das normas do
Plano Director Municipal de Paços de Ferreira aplicáveis, fazendo notar «que é
o próprio PDM que permite que as parcelas em apreço possam vir a adquirir as
características descritas na alínea a) do n.º 2 do artigo 25.º do C.E.». E conclui desta forma o
tratamento do tema:
«De todo o
modo o certo é que a localização de determinada parcela em área definida pelo
PDM como “Espaço Florestal” não lhe retira a possibilidade de só por esse
facto, poder ser classificada como solo apto para construção (…)»
Esta
referência final inculca a ideia de que, ao chamar-se a atenção para o teor do
PDM, não se está a enunciar um autónomo fundamento da decisão, concorrente com
a interpretação normativa objecto do recurso. Apenas se está a sustentar que a
classificação do solo a expropriar constante desse Plano não constitui
impedimento a atribuir-lhe aptidão edificativa. O que se visa é afastar uma
eventual interpretação que conferisse à classificação constante do PDM uma
eficácia excludente da que resulta da aplicação da norma do artigo 25.º, n.º 2,
alínea a), do CE. Não é por o PDM permitir, em
certas condições, construir, mas por não obstar à classificação que se retira
daquela norma que o solo deve ser tido como apto para construir.
Se assim é, a
questão acaba por ser reconduzida à que constitui objecto do presente recurso.
É razão determinante da decisão, no seu todo, um critério normativo adoptado
por interpretação daquela norma, não se confirmando, assim, a hipótese de
dualidade de fundamentos, suscitada no despacho em referência.
E, de
qualquer forma, mesmo a entender-se que persistem dúvidas na interpretação a
dar ao acórdão recorrido, a sua solução contende apenas com a delimitação da
incidência, sobre ela, da decisão a emitir por este Tribunal. De facto, caso
venha a ser proferido um juízo de inconstitucionalidade sobre a dimensão
normativa questionada, a consequente reformulação do acórdão recorrido não terá
um sentido pré-determinado. Caberá ao Tribunal da Relação do Porto, em sede de
reformulação, retirar as consequências devidas no que respeita à decisão de
classificação da parcela 86.1, em consonância com as razões que efectivamente
lhe subjazem.
Conclui-se,
por todo o exposto, que o presente recurso de constitucionalidade tem por
objecto a norma do artigo 25.º, n.º 2, alínea a),
do Código das Expropriações, quando interpretada no sentido de “classificar
como solo apto para construção um solo abrangido em plano director municipal
por área florestal estruturante”.
B) Apreciação
do mérito do recurso
7. A norma do
artigo 25.º, n.º 2, alínea a), do CE
(aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, com as alterações
posteriores), estabelece que é “solo apto para construção” aquele que «dispõe
de acesso rodoviário e de rede de abastecimento de água, de energia eléctrica e
de saneamento, com características adequadas para servir as edificações nele
existentes ou a construir».
A recorrente
questiona a constitucionalidade desta norma quando interpretada no sentido de
permitir qualificar como solo apto para construção um solo integrado em plano
director municipal como “área florestal estruturante”. No entender da
recorrente, esta qualificação – que assenta numa consideração autónoma dos
requisitos prescritos no artigo 25.º, n.º 2, alínea a),
do CE, sem considerar os instrumentos legais que concretizam e permitem o ius aedificandi – viola o princípio da igualdade, na
medida em que gera desigualdade entre expropriado e não expropriados na
determinação do valor das respectivas propriedades e autonomiza critérios de
classificação do solo que não vigoram fora da relação expropriativa.
A análise da
questão de constitucionalidade em apreço não poderá incluir a apreciação do
regime concretamente previsto no Plano Director
Municipal de Paços de Ferreira para as “áreas florestais estruturantes” e a (in)existência de capacidade edificativa daí resultante, uma
vez que, como vimos, trata-se de uma dimensão não incluída pela recorrente no
objecto do recurso de constitucionalidade. Desse regime apenas importará reter
que, como a própria designação indicia, tais áreas se destinam dominantemente à
exploração florestal, não sendo permitidas “práticas de destruição total do
coberto vegetal”. Estão excluídas operações de loteamento, só sendo admitidas
construções de moradias unifamiliares, para fins habitacionais, sob requisitos
condicionantes muito restritivos. Pode, pois, concluir-se que o solo em causa
estava regulamentarmente vinculado, senão total, pelo menos parcialmente, a um
destino diverso do da construção.
Note-se
também que o recurso se cinge, de acordo com teor literal do respectivo
requerimento, à classificação do solo como apto para construção. Está
aparentemente apenas em causa uma dada dimensão interpretativa da norma do
artigo 25.º, n.º 2, alínea a), do CE, em
si mesma considerada, e não a conjugação dessa norma com determinadas regras de
cálculo do montante indemnizatório. Mas, sendo a indemnização atribuída em
função da classificação, esta importa para efeitos do cálculo da indemnização.
Qualquer classificação a estabelecer, neste domínio, apresenta-se sempre
funcionalizada à fixação de critérios indemnizatórios ajustados ao valor dos
terrenos. Daí que contestar que um solo abrangido em plano director municipal
por área florestal estruturante possa ser classificado como solo apto para
construção é o mesmo que contestar que seja como tal indemnizada a sua
expropriação.
Simplesmente,
dessa classificação não decorre um único padrão indemnizatório, dado, além do
mais, o disposto no artigo 26.º, n.º 12, do CE. Constata-se, todavia, que,
embora faça uma alusão a este preceito, como capaz (conjuntamente com a norma
do n.º 5 do artigo 23.º) de resolver a questão da indemnização dos terrenos
integrados em RAN ou em REN (fls. 943 dos autos), em momento algum o acórdão
recorrido lançou mão do critério indemnizatório nele consagrado. Parece, assim,
claro que o tribunal, ao valorar apenas as características do terreno, pelo
prisma dos elementos constantes do n.º 2, alínea a),
do artigo 25.º, para efeitos da sua classificação (e consequente indemnização),
seguiu uma interpretação, de acordo com a qual a destinação, fixada em plano
director municipal, a “área florestal estruturante” de um terreno dotado de
objectiva potencialidade edificativa não interfere na aplicação daquela norma,
para efeito da aplicação das regras gerais de cálculo indemnizatório que lhe
estão associadas.
Em
conformidade, o que, em último termo, está em questão é saber se, em caso de
expropriação para construção de uma via de comunicação, é constitucionalmente
admissível tratar um solo dotado das infra-estruturas previstas no artigo 25.º,
n.º 2, alínea a), do Código das Expropriações,
mas classificado como “área florestal estruturante” no respectivo plano
director municipal, como se não estivesse sujeito a esta vinculação
administrativa. Ou, dito de outro modo, se a limitação de construção decorrente
do PDM deve ou não ser considerada, requerendo uma classificação/indemnização
do terreno diferenciada (para menos) da que cabe aos terrenos cuja
edificabilidade (em face do n.º 2, alínea a), do artigo
25.º) não sofra idêntica restrição.
Não se trata,
em rigor, de saber se o preenchimento dos requisitos próprios da potencialidade
edificativa é um factor de valoração a considerar na indemnização, quando o
terreno tem esse aproveitamento económico contrariado por plano director
municipal. Nessa dimensão, que não está aqui em causa, a questão traduz-se em
saber se a afectação a outro destino, em instrumento de gestão territorial,
impõe ou não necessariamente a classificação do solo como “apto para outros
fins”, o mesmo é dizer, se essa afectação é impeditiva de
uma indemnização no quadro da classificação como “apto para construção”.
A presente
questão é a oposta, configurando-se como a de saber se essa afectação é um
factor irrelevante, em nada se repercutindo na
classificação/indemnização de um terreno dotado dos elementos referidos em
qualquer das alíneas do n.º 2 do artigo 25.º A resposta afirmativa pressupõe
que esses elementos têm valência autonomamente prescritiva da classificação,
bastando para uma categorização definitiva do terreno em causa e para a
aplicação de um concreto regime indemnizatório.
8. A
relevância “positiva” dos instrumentos de gestão territorial está expressamente
consagrada na lei, considerando-se como solo “apto para construção” aquele que
«está destinado, de acordo com instrumento de gestão territorial, a adquirir as
características descritas na alínea a)» (a adquirir
as infra-estruturas aí referidas) – alínea b) do n.º 2 do
artigo 25.º do CE.
A dificuldade
reside em saber qual é a relevância “negativa” dos mesmos instrumentos de gestão
territorial, ou seja, em que medida as proibições, restrições ou limitações ao ius aedificandi neles previstas, podem afectar a
dicotomia classificativa traçada nas duas alíneas do n.º 1 do artigo 25.º do
CE.
O n.º 5 do artigo 24.º do Código das Expropriações
de 1991 (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 438/91, de 9 de Novembro, e entretanto
revogado pelo artigo 3º da Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, que aprovou um
novo Código das Expropriações) estabelecia o seguinte: «para efeitos de
aplicação do presente Código é equiparado a solo para outros fins o solo que,
por lei ou regulamento, não possa ser utilizado na construção».
Esta norma
desapareceu no CE de 1999, dele constando agora apenas um n.º 3 do artigo 25.º
que, a seguir à descrição, no n.º 2, das situações que determinam a
qualificação como “solo apto para construção”, considera «solo para outros fins
o que não se encontra em qualquer das situações previstas no número anterior».
As hesitações
do legislador ordinário nesta matéria estão bem ilustradas quando se constata
que a forma de cálculo do valor de um solo, classificado em plano municipal
como zona verde ou de lazer, constava inicialmente de uma norma sobre o
“cálculo do solo para outros fins” (artigo 26.º, n.º 2, do CE de 1991),
enquanto que, no Código actual, a mesma forma de cálculo se insere nas regras
de “cálculo do valor do solo apto para a construção” (artigo 26.º, n.º 12, do
Código de 1999).
Ou seja, os
solos destinados, em plano director municipal, a fins diversos da construção podem,
ainda assim e mediante certas condições, ser considerados como “solos aptos
para construção”, aplicando-se ao cálculo da respectiva indemnização, uma
fórmula específica, que é idêntica à que já se previa no Código de 1991, onde
tais solos eram enquadrados nos “solos para outros fins”.
O actual
artigo 26.º, n.º 12, apenas diverge do seu antecessor em dois aspectos: passou
a referir, para além dos solos classificados como zona verde ou de lazer,
também os solos classificados para “instalação de infra-estruturas e
equipamentos públicos” e passou a fazer menção expressa a que esse cálculo só
se aplica a solos cuja aquisição seja “anterior” à entrada em vigor do plano
municipal que opera tal classificação.
No presente
recurso, não está directamente em causa, como vimos, a norma do artigo 26.º,
n.º 12, por a mesma não ter sido aplicada, pela decisão recorrida, no cálculo
da indemnização – só por via de analogia aliás, o poderia ser, dado que a norma
não inclui, na sua previsão, expressis verbis, os solos classificados
como “área florestal estruturante”. Mas a presença, no sistema regulador dos
critérios indemnizatórios, de uma tal previsão evidencia bem que o legislador
ordinário deu relevo classificatório, para este efeito, às condicionantes e
proibições de edificação que pesam sobre os terrenos, por força de instrumentos
de gestão territorial.
De facto,
ainda que integrada num preceito que estabelece critérios de cálculo da
indemnização, pressupondo a anterior classificação do terreno como apto para a
construção (cfr. a epígrafe do artigo 26.º), a norma
em causa acaba por diferenciar, dentro dessa categoria genérica, uma espécie de
terrenos a que cabe um regime próprio. Como bem se destaca no Acórdão n.º
469/2007, ela autonomiza o tratamento de “uma situação específica”, instituindo
um «tertium genus, a que corresponderá
indemnização mais elevada do que se tratasse apenas de terreno agrícola [na
espécie em causa], mas menos elevada do que a devida aos terrenos com actual
capacidade edificativa (…)». Do ponto de vista da indemnização a atribuir – o
único relevante, nesta matéria - o CE, apesar de “aparentemente assentar numa
divisão dicotómica dos solos expropriados”, tendo em conta apenas
o teor do n.º 1 do artigo 25.º, consagra, na verdade, uma classificação
tripartida, uma vez que reconhece uma categoria de terrenos a que
não cabe o regime dos solos aptos para outros fins, nem o regime dos terrenos
com objectiva aptidão edificativa a que não se opõe qualquer proibição legal ou
regulamentar de construir.
No mesmo
sentido de que o binómio “solos aptos para construção”-“solos aptos para outros
fins” pode não nos dar, em definitivo, um critério concreto de cálculo
indemnizatório, depõe o disposto no n.º 5 do artigo 23.º do CE. Aí se
estabelece que «(…) o valor dos bens calculado de acordo com
os critérios referenciais constantes dos artigos 26.º e seguintes deve
corresponder ao valor real e corrente dos mesmos, numa situação normal de
mercado, podendo a entidade expropriante e o expropriado, quando tal se não verifique
requerer, ou o tribunal decidir oficiosamente, que na avaliação sejam atendidos
outros critérios para alcançar aquele valor».
Por esta
norma se evidencia que “os critérios referenciais” legalmente fixados não
passam disso mesmo, ou seja, de directrizes orientativas
para encontrar o “valor real e corrente” dos bens, “numa situação normal de
mercado”. Este é que constitui o padrão substantivo de cálculo, de que o
julgador se não pode afastar. Em face dele, os critérios constantes dos artigos
26.º e seguintes têm uma função instrumental facilitadora, comportando ainda
ganhos de segurança e previsibilidade. Mas não gozam de imperatividade
absoluta, detendo o julgador a faculdade de aplicar um critério correctivo ou alternativo,
quando entender que essa é a única forma de atingir a medida da “justa
indemnização”, constitucional e legalmente imposta.
Atenta também
esta relativa flexibilidade dos critérios de cálculo indemnizatório, o
apuramento definitivo da indemnização a arbitrar não pode contentar-se com a averiguação
do preenchimento ou não dos requisitos fixados em qualquer das alíneas do n.º 2
do artigo 25.º Sendo o solo objectivamente dotado de aptidão construtiva,
impõe-se ainda, de acordo com o sistema global de padrões indemnizatórios, uma
ponderação posterior, em torno da eventual ocorrência de factores que, na
situação concreta, tenham projecção constitutiva do valor de mercado dos
terrenos expropriados.
Entre esses factores, obteve previsão legal
expressa, com consagração de um regime indemnizatório específico, a afectação,
imposta por via regulamentar, a um destino distinto da habitação. Importa
ajuizar se, para dar cumprimento à exigência constitucional da “justa
indemnização”, é ou não indispensável ter em conta essa circunstância.
9. De entre a
vasta jurisprudência do Tribunal Constitucional em matéria de expropriações,
parte significativa tem versado sobre interpretações normativas respeitantes à
classificação de terrenos que, sendo dotados de capacidade edificativa
objectiva, por reunirem os elementos do n.º 2 do artigo 25.º do CE, estão
vinculados, por instrumento de gestão territorial, a fim diverso do da
construção.
Esteve
basicamente em causa, nesses arestos, a questão da conformidade constitucional
da norma do artigo 26.º, n.º 12, respondendo-se à questão de saber se é
admissível que aos terrenos constantes da respectiva previsão (alargada, por
aplicação analógica, aos terrenos integrados em RAN ou em REN) seja atribuída a
indemnização nela fixada, ou se eles devem ser valorados somo “solos aptos para
outros fins”. Essa jurisprudência não é uniforme, sendo possível identificar
duas orientações divergentes.
A primeira
pronuncia-se no sentido da inconstitucionalidade da interpretação que inclui na
classificação de “solo apto para construção” e como tal indemniza um solo,
integrado na Reserva Agrícola Nacional, expropriado para implantação de vias de
comunicação (Acórdão n.º275/2004), e fazendo prevalecer o mesmo juízo de
inconstitucionalidade mesmo quando tal solo detenha, como expressamente é
reconhecido na fórmula decisória, aptidão edificativa segundo os elementos
definidos no n.º 2 do artigo 25.º do CE (Acórdãos n.ºs
417/2006 e 118/2007). No mesmo sentido, ainda que a propósito de norma diversa,
se pronunciou o Acórdão n.º 398/2005, ao decidir «não julgar inconstitucional a
norma do n.º 3 do artigo 25.º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei
n.º 168/99, de 18 de Setembro, interpretada com o sentido de excluir da
classificação de “solo apto para a construção” solos integrados na Reserva
Agrícola Nacional ou na Reserva Ecológica Nacional.
Uma segunda
orientação, de sentido oposto, emanada desta 2.ª Secção, expressa inicialmente
no Acórdão n.º 114/2005, não julgou inconstitucional «a norma do artigo 26.º,
n.º 12, do Código das Expropriações, aprovado pela Lei nº 168/99, de 18 de
Setembro, na medida em que permite a classificação do terreno integrado na
Reserva Agrícola Nacional como "solo apto para construção" (…)». Essa
orientação foi mantida no Acórdão n.º 469/2007, que julgou inconstitucional «a
interpretação dos artigos 23.º, n.º 1, 25.º, n.ºs 2 e
3, 26.º, n.º 12, e 27.º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º
168/99, de 18 de Setembro, segundo a qual o valor da indemnização devida pela
expropriação, para construção de um terminal ferroviário, de um terreno, que
objectivamente preenche os requisitos elencados no n.º 2 do artigo 25.º para a
qualificação como "solo apto para construção", mas que foi integrado
na Reserva Agrícola Nacional (RAN) por instrumento de gestão territorial em
data posterior à sua aquisição pelos expropriados, deve ser calculado de acordo
com os critérios definidos no artigo 27.º para os "solos para outros
fins", e não de acordo com o critério definido no n.º 12 do artigo 26.º,
todos do referido Código».
Como já se
deixou expresso, não é esta dimensão interpretativa que nos ocupa, pelo que a
fundamentação que presidiu aos dois citados Acórdãos n.ºs
114/2005 e 469/2007 não é automaticamente transponível para o caso em apreço.
Há, na verdade, uma diferença significativa entre as questões de
constitucionalidade apreciadas naqueles arestos em relação à que se encontra sub judicio,
nestes autos: neles discutia-se a admissibilidade de inclusão de um solo na categoria
de “solo apto para construção”, com vista a poder ser-lhe aplicável o regime de
indemnização específico, contemplado no n.º 12 do artigo 26.º do Código das
Expropriações; diversamente, na presente situação, está em causa a conformidade
constitucional de classificação do terreno expropriado como “solo apto para a
construção” apenas pelos elementos definidos no artigo 25.º, n.º 2, alínea a), sem considerar a sua afectação administrativa a outro
fim (e, logo, sem aplicar o específico critério de determinação do valor da
indemnização resultante dessa situação). No contexto da questão especificamente
suscitada neste recurso de constitucionalidade, pode (e deve) ficar em aberto
se é conforme com o critério da “justa indemnização” o regime indemnizatório da
norma do artigo 26.º, n.º 12, ou se esse critério impõe que aos terrenos
caracterizados nesta norma seja negada qualquer aptidão para a construção, com
a consequente classificação como “solos aptos para outros fins”. Importa antes
decidir se a presença dos elementos reveladores de aptidão construtiva, nos
termos do n.º 2, alínea a), do CE,
legitima, por si, a aplicação do regime geral indemnizatório atinente a essa
classificação, sem levar em conta a vinculação imposta por via regulamentar.
De certa forma,
a questão que nos presentes autos se suscita é a inversa daquela que foi
objecto de decisão pelos Acórdãos n.ºs 145/2005 e
597/2008. Estava em causa, nestes arestos, a constitucionalidade da dispensa de
averiguação dos requisitos gerais de edificabilidade, para aplicação da fórmula
de cálculo do n.º 12 do artigo 26.º, tendo o Tribunal decidido julgar
inconstitucional esta norma, «quando interpretada no sentido de que, para
efeitos da sua aplicação, a aptidão edificativa do terreno expropriado não tem de
aferir-se pelos elementos objectivos definidos no artigo 25.º, n.º 2, do mesmo
Código». No presente caso, inversamente, não está em causa a relevância da
aptidão objectiva para a edificabilidade de um terreno sujeito a outro fim por
vinculação administrativa, mas antes a possível interferência desta na
classificação/indemnização a atribuir.
10. A
convocação do princípio da igualdade é um locus obligatus
nesta matéria, pois «o cânone da justa indemnização está indissoluvelmente
ligado ao princípio da igualdade, em termos de implicação recíproca», como se
reiterou no Acórdão n.º 597/2008. Os critérios de indemnização devem assegurar
a igualdade de tratamento perante os encargos públicos, quer no plano da relação interna da expropriação, em que se compara a situação
dos expropriados entre si, quer no plano da relação externa,
em que o termo de comparação é a situação dos não expropriados.
A satisfação
destas exigências opera nos dois sentidos, opondo-se tanto a soluções por via
das quais o sacrifício do expropriado não resulte devidamente compensado, como
a soluções que o coloquem em posição desproporcionadamente vantajosa,
trazendo-lhe um benefício injustificado.
Mas, nesta
segunda vertente, e no plano da relação externa, um juízo de desconformidade
deve ser formulado com particulares cautelas, na medida em que se tenha que
entrar em linha de conta, não apenas com dados normativos presentes e
efectivos, mas também com factores, potencialmente incertos e mutáveis, de
conformação do mercado. Este não nos dá um valor fixo e bem determinado, mas um
espectro de valores possíveis, dentro de limites máximo e mínimo. E pode, até,
admitir-se que a própria especificidade do dano causado pela expropriação e das
ponderações avaliativas que suscita confiram ao legislador a liberdade de
definir critérios que compensem o carácter coactivo da perda sofrida pelo
expropriado, levando-o a estabelecer, dentro de limites razoáveis, um valor
superior ao mínimo alcançável no mercado – cfr.
sugestões neste sentido nos Acórdãos n.ºs 114/2005 e
234/2007.
Desta
consideração resulta que um juízo de ultrapassagem da justa indemnização, por
excesso, com ofensa ao princípio da igualdade, no plano da relação externa, só
deva emitir-se perante um critério que conduza, com elevado grau de evidência,
a “uma manifesta desproporção entre o valor fixado e o valor do bem” (Acórdão
n.º 114/2005).
Tem decidido
esta 2.ª Secção que está ainda dentro de um equilíbrio razoável a solução
estatuída, no n.º 12 do artigo 26.º, para situações, como a dos autos, em que
se conjuga a aptidão construtiva, pelos padrões do artigo 25.º, n.º 2, com a
afectação, por via legal ou regulamentar, a fim diverso da construção. Tem sido
entendido que a previsão de uma indemnização mais favorável, para o
expropriado, do que a resultante da classificação como “solo apto para outros
fins”, mas menos favorável do que a atribuível pelas regras gerais decorrentes
do reconhecimento da edificabilidade contempla adequadamente ambos os factores,
não negando a relevância que cabe a cada um deles. Nos termos do Acórdão n.º
469/2007, pronunciando-se sobre a expropriação de um prédio incluído em RAN,
estamos perante «uma solução que se reputa adequada à salvaguarda do direito à
justa indemnização dos expropriados, com respeito pelo princípio da igualdade».
Mas a
interpretação que presidiu ao acórdão recorrido desconsiderou totalmente a
circunstância de o terreno se encontrar classificado em PDM como “área
florestal estruturante”, limitando-se a aferir da existência dos elementos do
artigo 25.º, n.º 2, alínea a). Ao apelar
unicamente para a verificação desses elementos, efectuou uma classificação do
solo como apto para construção, nos mesmos termos que seriam aplicáveis a um
solo que, detendo idêntica potencialidade edificativa, não estivesse sujeito a
semelhante vinculação normativa (em PDM), limitativa dessa mesma
potencialidade.
Ora, ao
tratar de forma idêntica duas situações diferentemente valoráveis, o tribunal
recorrido está simultaneamente a conceder uma vantagem excessiva ao
expropriado, facultando-lhe a percepção, por força da expropriação, de uma
indemnização de valor manifestamente superior à contrapartida ao seu alcance,
fora da relação expropriativa, à data em que esta se constituiu.
Resulta,
pois, violado o critério da justa indemnização, com desrespeito pelo princípio
da igualdade.
III. Decisão
Pelo exposto,
decide-se:
a) Julgar
inconstitucional, por violação do critério da “justa indemnização” (artigo
62.º, n.º 2, da Constituição) e do princípio da igualdade (artigo 13.º), a norma
do artigo 25.º, n.º 2, alínea a), do Código
das Expropriações (aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, com as
alterações posteriores), quando interpretada no sentido de “classificar como
solo apto para construção um solo abrangido em plano director municipal por
área florestal estruturante”, com total desconsideração desta vinculação
administrativa;
b) Em
consequência, conceder provimento ao recurso, determinando a reformulação da
decisão recorrida, em conformidade com o precedente juízo de
inconstitucionalidade.
Sem
custas.
Lisboa, 25 de Janeiro de 2011.- Joaquim de Sousa Ribeiro – Catarina Sarmento e Castro – João Cura Mariano – Rui Manuel Moura Ramos. Vencido, nos termos dos acórdãos n.º s 234/2007 e 239/2007, e da declaração de voto aposta ao acórdão n.º 145/2005, cuja doutrina entendo transponível para a presente situação.
