ACÓRDÃO N.º 395/2011
Processo
n.º 674/2011
Plenário
Relator:
Conselheiro Carlos Cadilha
Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional
I. Relatório
1. Empresa Jornal da Madeira, Lda. e João
Henrique Pinto Correia, vêm, na qualidade respectiva de proprietária e director
do Jornal da Madeira, interpor junto do
Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto no artigo 102.º-B da
Invocam, para tanto, que a referida
deliberação, para além de ter sido notificada aos recorrentes em circunstâncias
de tempo que consideram violadoras do deveres de boa fé e colaboração com os
particulares a que a CNE está obrigada, padece de vícios formais, decorrentes
da sua intempestividade e falta de fundamentação, e do vício de violação de
lei, o que sintetizam, em sede de conclusões, do seguinte modo:
«I. A CNE violou os mais elementares deveres
de boa fé (previsto no
Sem prescindir,
II Nos termos do
III. A alegada “renovação” da Deliberação da
CNE de 30/08/2011 em 13/09/2011 é intempestiva, porquanto em 1/09/2011 os ora
Recorrentes interpuseram recurso para o Tribunal Constitucional daquela
Deliberação, nos termos do art. 102.°-B da
IV. Pelo que se a CNE pretendesse ratificar a
referida Deliberação, deveria tê-lo feito imediatamente após a remessa dos
autos para o Tribunal Constitucional, mas nunca após o decurso do prazo que o
Tribunal Constitucional dispunha para decidir.
Sem prescindir,
V. A Deliberação da CNE é ANULÁVEL (nos
termos do
VI. Atendendo à natureza acusatória da
Deliberação da CNE, a qual comina, inclusivamente, caso seja inobservada, a
aplicação de um crime de desobediência ao Director do JM e uma vez que a CNE
pretende suprimir e comprimir direitos, tão fundamentais e essenciais como o
direito constitucionalmente garantido da liberdade de expressão e da liberdade
de imprensa, a fundamentação da decisão da CNE deveria ser o mais
circunstanciada e o mais completa possível, só sendo suficiente se esclarecesse
concretamente os factos que integravam as condições legais da decisão e se não
ignorasse os argumentos principais que os Recorrentes invocaram na suas
sucessivas respostas às participações (vide documentos nos
VII. A CNE não fundamenta o porquê da
aplicação do
VIII. A CNE não fundamenta o tipo de decisão
que está aqui em causa nos termos do artigo 15° do Regimento da CNE, o que não
é de todo irrelevante uma vez que só a partir dessa qualificação é que os
Recorrentes conseguem entender se a decisão tem ou não carácter vinculativo.
IX. A Deliberação da CNE não especifica como
seria seu dever os factos que considera provados e não provados, nem tão pouco
analisa criticamente os argumentos invocados pelos Recorrentes nas suas
sucessivas defesas, bem como a prova documental e testemunhal que estes
produziram nos vários processos.
X. A Deliberação da CNE sustenta a sua “fundamentação”
numa Informação que por sua vez remete para um mero documento anexo não
assinado, nem rubricado) com excertos de alguns artigos de opinião, sem
estabelecer um nexo causal entre estes (individualmente considerados e em
conjunto) com a lei que supostamente consideram violada. A Deliberação deveria
especificar concretamente quais os fundamentos de facto e a partir daí
relacioná-los com o direito aplicável, não sendo suficiente para uma
fundamentação clara e esclarecida, uma simples menção da violação de uma norma
legal, sem que se estabeleça em que termos concretos de facto, a mesma norma
foi violada, mais a mais tendo em conta que a Deliberação visa a
supressão/limitação de direitos fundamentais como a liberdade de expressão (
XI. A fundamentação da CNE é contraditória,
pois nos considerandos da Deliberação e na Informação que a sustenta refere
simultaneamente aspectos relacionados com as publicações de carácter
jornalístico e as matérias de opinião e depois conclui, apenas, no sentido de
limitar os espaços de opinião, deixando em aberto para os Recorrentes e sem se
perceber, qual a posição, no fim de contas, da CNE quanto ao tratamento
jornalístico efectuado pelos Recorrentes e qual o sentido (se é que existe
algum) da decisão da CNE quanto a esta matéria. Acresce que, a análise que a
CNE efectua às edições do JM extravasa as participações apresentadas. Com
efeito, nas participações intentadas junto à CNE contra a EJM referem-se,
apenas, as edições do JM de 6 de Agosto de
Sem prescindir.
XII. As determinações do
Sem prescindir,
XIII. A CNE analisou os artigos de opinião
publicados no JM no período de 6 de Agosto a 26 de Agosto (o que equivale a 21
dias de edições), a 1 mês do período de campanha eleitoral. Ora, ainda que se
considerasse aplicável ao período de pré-campanha eleitoral o
XIV. E se a CNE considerasse que haveria o
perigo do JM poder prevaricar tal disposição legal, então deveria ter optado
por tomar medidas provisórias, nos termos do
Sem prescindir,
XV. Pelas contas da CNE, no período de tempo
analisado, que, frise-se não corresponde sequer ao período de campanha
eleitoral (o qual está ainda à distância de um mês), dos 57 artigos de opinião
analisados, cerca de 19 não têm qualquer relação com candidaturas, partidos
políticos ou eleições e dos cerca de 38 artigos de opinião que supostamente
constituem, segundo a CNE, violação ao n° 2 do artigo 7° do
Sem prescindir,
XVI. É FALSO e desprovido de qualquer
fundamento o alegado pelos Participantes e o sentido da Deliberação proferida
pela CNE: o JM sempre efectuou um tratamento jornalístico das campanhas
eleitorais e do espaço de opinião isento e cumpridor do princípio
constitucional da igualdade de oportunidades e de tratamento, conforme
proclamado, designadamente, no
XVII. Num Estado de Direito Democrático não é
suposto haver limites e condicionamentos às opções editoriais dos meios de
comunicação social e a EJM, tal como qualquer outro meio de comunicação social,
é livre de exprimir as suas ideias e de escolher os seus colaboradores de
acordo com as suas opções editoriais, sob pena de violação dos artigos 38.° da
XVIII. Os Participantes e a CNE pretendem
efectuar uma intrusão e ingerência ilegítimas nas opções e escolhas editoriais
da EJM que só a si e ao seu Director, nos termos do artigo 20°, n.° 1, da Lei
de Imprensa, diz respeito.
XIX. O espaço de opinião do JM cobre as mais
variadas e diversas matérias, desde as mais triviais às mais técnicas, conforme
ampla documentação que os Recorrentes enviaram para apreciação da CNE, veja-se,
por exemplo, nas edições do JM do dia 17, 18 e 19 de Agosto de 2011 (os artigos
de opinião da colaboradora Graça Alves, que aborda FÁTIMA, do colaborador
Francisco Fernandes que analisa o Estado Social e Educação - A Escola a tempo
inteiro, da colaboradora Rubina Berardo que analisa os distúrbios no Reino
Unido, do colaborador Bruno Macedo que disserta sobre a crise
económico-financeira e do colaborador Filipe Malheiro, que discorre sobre a
acção formativa dos Internos do Hospital).
XX. São os colaboradores de longa data e de
colaboração continuada (não colaboram, apenas, em período de campanha eleitoral
que definem as matérias e os assuntos que pretendem abordar no JM, sem qualquer
ingerência da Direcção do JM e escrevem artigos de opinião e não artigos de
opinião politica, desconhecendo os Recorrentes a sua filiação partidária
XXI. Impedir tais colaboradores de
colaborarem com o JM em período de campanha eleitoral e fora dele, como
habitualmente o fazem seria impedir, interferir com o conteúdo dos seus artigos
de opinião e limitar ilicitamente a liberdade de expressão dos mesmos e o
pluralismo democrático e configuraria, inclusivamente, uma injustificada e
desmerecida censura política aos seus autores. Sublinhe se também que não
existe qualquer proibição legal que determine que candidatos e/ou filiados em
partidos políticos escrevam e/ou colaborem com os seus artigos de opinião nos
meios de comunicação social (a este respeito juntou-se o artigo publicado no
Jornal Público do dia 10 de Agosto de 2009, conforme documento junto às
sucessivas defesas da EJM, que demonstra a polémica em torno desta questão e
para a qual aqui se remete).
XXII. Além do mais a CNE tem uma ideia pouco
abonatória dos leitores do JM e da generalidade dos eleitores da Madeira, pois
a CNE considera que um simples artigo de opinião do JM é capaz de determinar
pessoas a votarem num ou noutro sentido; frise-se que não está provado que
exista uma relação directa entre os artigos de opinião e os votos nos partidos.
Para além do mais, o espaço reservado aos artigos de opinião está perfeitamente
assinalado. E qualquer leitor médio de um jornal sabe que tratando-se de uma
opinião é por natureza algo caracterizado por alguma subjectividade. Contudo, o
leitor tem actualmente a possibilidade de aceder a uma quantidade de informação
vastíssima e de escolher e processar a informação que lhe aprouver, sem estar
cingido a um único meio de comunicação social.
XXIII. Note-se, igualmente, que o teor de
tais artigos de opinião é da exclusiva responsabilidade de quem os escreve -
vide artigo 31° n° 4 da
XXIV. E ainda que assim não fosse, o que só
por mera questão de patrocínio se concede, sempre se dirá que tais artigos não
prefigurariam qualquer violação da Lei Eleitoral. Tais artigos são meras opiniões
particulares, ao abrigo do direito constitucional da liberdade de expressão,
previsto no
XXV. A EJM é uma sociedade comercial por
quotas, que tem por actividade a edição e comercialização de publicações
periódicas e não periódicas e a actividade de radiodifusão, sonora, e
colateralmente, a recolha de distribuição de noticias, comentários ou imagens,
a publicidade, a execução e comercialização de trabalhos tipográficos, a
organização de eventos culturais (vide certidão permanente com o código de
acesso: 4624-3106-0682). A EJM é, assim, uma empresa jornalística, que tem por
missão informar e recolher/divulgar noticias, com o seu próprio estatuto
editorial e livre de exprimir as suas opiniões. Qualificar a EJM como uma
sociedade de economia pública ou mista para efeitos de aplicação do artigo 60°
da LEALRAM é um enquadramento errado e excessivo. Aliás, a própria CNE não está
segura da sua razão, já que refere que lhe “parece” integrar o conceito de
“sociedade de economia pública ou mista’.
II. Fundamentação de facto
2. Os autos demonstram, com relevância para a sua apreciação, os
seguintes factos:
Foram instaurados pela Comissão Nacional de Eleições procedimentos
relativos a participações contra o Jornal da Madeira por tratamento
jornalístico discriminatório no âmbito da eleição da Assembleia Legislativa da
Região Autónoma da Madeira, designada para o próximo dia 9 de Outubro de 2011.
Em 30 de Agosto de
Em 1 de Setembro de 2011, os ora recorrentes interpuseram junto do
Tribunal Constitucional, ao abrigo do
Pelo Acórdão n.º 391/11, de 6 de Setembro de 2011, proferido no
Os serviços da CNE elaboraram a seguinte informação, datada de 13
de Setembro de 2011:
«Informação
Assunto: Participações apresentadas contra o “Jornal
da Madeira” por tratamento jornalístico discriminatório, no âmbito da eleição
da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira:
-Proc. 4/ALRAM-2011 – Participação do PND
- Proc. 5/ALRAM-2011 – Participação de
cidadão
- Proc. 6/ALRAM-2011 – Participação de
cidadão
- Proc. 9/ALRAM-2011 – Participação da CDU
Madeira
- Proc. 12/ALRAM-2011 – Participação de
cidadão
No âmbito dos processos acima elencados, a
Comissão Nacional de Eleições, na reunião de 30 de Agosto p.p., aprovou, por
unanimidade dos Membros presentes, a Informação que se anexa (Doc. 1) e
deliberou nos termos e com os fundamentos constantes da mesma notificar o
Director do «Jornal da Madeira» para cumprir o disposto no n.º 2 do artigo 7.º
do
Interposto recurso daquela deliberação por
parte da Empresa Jornal da Madeira, Lda., o Tribunal Constitucional proferiu o
Acórdão nº 391/2011, que se anexa (Doc. 2), através do qual decide conceder
provimento ao recurso e anular a deliberação recorrida com fundamento na falta
dos elementos de facto que foram determinantes para a adopção da deliberação da
CNE.
A Comissão de Acompanhamento, reunida no dia
8 de Setembro p.p., deliberou por unanimidade determinar ao gabinete jurídico a
elaboração de uma informação com carácter de urgência, a ser submetida à
próxima reunião plenária da CNE, com vista a sanar o vício apontado pelo
Tribunal Constitucional.
E é o que se fará de seguida.
As participações que deram origem aos
processos em causa fazem referências concretas a 20 edições do Jornal da
Madeira, distribuídas entre os dias 6 de Agosto e 26 de Agosto, que analisadas,
todas, na parte relativa a matérias de opinião, se verificou conterem 57
artigos de opinião.
Destes, em 38 artigos de opinião
identificaram-se elementos susceptíveis de constituir violação do nº 2 do
artigo 7º do
No documento em anexo (Doc. 3) constam,
ordenados por edição e devidamente identificados, extractos meramente
exemplificativos do teor dos artigos de opinião em que se funda materialmente a
conclusão anterior.
Em nenhuma das edições foi possível
descortinar um artigo de opinião que promovesse directa ou indirectamente
qualquer outra candidatura ou qualquer candidato de outra candidatura.
Os restantes artigos de opinião não contêm
matéria relacionada com as candidaturas, partidos políticos ou eleições.
Em 29 de Julho p.p., a CNE remeteu aos órgãos
de comunicação social, designadamente ao Jornal da Madeira, o seu Comunicado
sobre o “Tratamento jornalístico não discriminatório”, que constitui anexo à
presente informação (Doc. 4), aliás no seguimento do que já havia feito
recentemente no âmbito da eleição do Presidente da República de Janeiro do
corrente ano, reafirmando os princípios da igualdade e da não discriminação
entre todas as forças políticas concorrentes à eleição.
Em todos os processos em causa, o Jornal da
Madeira foi notificado para responder às acusações que contra ele foram
formuladas e em todos eles respondeu sempre com a mesma justificação e sempre
reafirmando o seu pretenso direito a prosseguir nesta prática em nome da liberdade de imprensa e da sua linha
editorial.
Em conclusão
Nas edições analisadas, o Jornal da Madeira
não cumpriu o dever imposto pelo artigo 7º do
A manter-se este comportamento, os factos
resultarão em violação grosseira da referida norma eleitoral;
O Jornal da Madeira manifestou reiterada
incompreensão dos deveres impostos pela lei e a intenção de persistir no seu
comportamento;
O interesse público protegido pela norma em
causa – o direito dos cidadãos a serem informados e o direito das candidaturas
a serem tratadas com igualdade – é impossível de reparar após o termo do
processo eleitoral.
Proposta de deliberação
Propõe-se que a Comissão Nacional de Eleições
renove a deliberação tomada a 30 de Agosto p.p., nos seguintes termos:
Considerando que:
- A CNE
deve assegurar a igualdade de oportunidades de acção e propaganda das
candidaturas, designadamente a igualdade e a não discriminação das candidaturas
por parte dos órgãos de comunicação social;
- As
publicações de carácter jornalístico que façam a cobertura da campanha
eleitoral estão obrigadas a dar um tratamento jornalístico não discriminatório
às diversas candidaturas ao acto eleitoral;
- As
publicações de carácter jornalístico não podem dar maior destaque a
determinadas candidaturas em detrimento das outras, nem adoptar condutas que
conduzam à omissão de qualquer uma das candidaturas;
- As
matérias de opinião, de análise política ou de criação jornalística relativas
às eleições não podem assumir uma forma sistemática de propaganda de certas
candidaturas ou de ataque a outras;
- O Jornal
da Madeira se encontra subordinado aos deveres de neutralidade e imparcialidade
e que a violação dos deveres de neutralidade e imparcialidade constitui ilícito
criminal;
- Da análise das edições do
Jornal da Madeira, concretamente referidas nas participações que deram origem
aos processos em causa, verifica-se que é feita propaganda sistemática e
exclusiva de uma candidatura e de candidatos seus, sendo omitidas ou atacadas
outras e seus candidatos;
- O Jornal da Madeira
demonstrou reiteradamente não compreender os seus deveres e manifesta a sua
intenção de manter esse comportamento.
Notifique-se o Director do
«Jornal da Madeira» para cumprir o disposto no n.º 2 do artigo 7º do
Desta deliberação cabe recurso
para o Tribunal Constitucional a interpor no prazo de um dia, nos termos do
artigo 102º-B da Lei n.º28/82, de 15 de Novembro.”
a)
Em 13 de Setembro de
«2.1 Participações contra o Jornal da Madeira
por tratamento jornalístico discriminatório (Proc.ºs nºs 4, 5, 6, 9, 11 e
12/ALRAM-2011) -------------------------------------------------------------
--------------------------------
A Comissão aprovou, por unanimidade dos
Membros presentes, a Informação que constitui anexo à presente acta e nos
termos e com os fundamentos constantes da mesma, bem como da informação
aprovada na reunião de 30 de Agosto p. p., tomou a seguinte
deliberação--------------------
Considerando que:
---------------------------------------------------------------------------------------
- A CNE
deve assegurar a igualdade de oportunidades de acção e propaganda das
candidaturas, designadamente a igualdade e a não discriminação das candidaturas
por parte dos órgãos de comunicação social; -----
- As
publicações de carácter jornalístico que façam a cobertura da campanha
eleitoral estão obrigadas a dar um tratamento jornalístico não discriminatório
às diversas candidaturas ao acto eleitoral; ------------------------
- As
publicações de carácter jornalístico não podem dar maior destaque a
determinadas candidaturas em detrimento das outras, nem adoptar condutas que
conduzam à omissão de qualquer uma das candidaturas; ----
- As
matérias de opinião, de análise política ou de criação jornalística relativas
às eleições não podem assumir uma forma sistemática de propaganda de certas
candidaturas ou de ataque a outras; ----------------------
- O Jornal
da Madeira se encontra subordinado aos deveres de neutralidade e imparcialidade
e que a violação dos deveres de neutralidade e imparcialidade constitui ilícito
criminal; -----------------------------
Notifique-se o
Director do «Jornal da Madeira» para cumprir o disposto no n.º 2 do artigo 7º
do
Desta deliberação cabe recurso
para o Tribunal Constitucional a interpor no prazo de um dia, nos termos do
artigo 102º-B da Lei n.º28/82, de 15 de Novembro.
----------------------------------------------------------------------
------------------------
As eleições para a Assembleia Legislativa da
Região Autónoma da Madeira foram designadas para o dia 9 de Outubro de 2011,
pelo
O capital social da “Empresa do Jornal da
Madeira Lda.” é de €4 345 876,44, sendo a Região Autónoma da Madeira detentora
de uma quota de €4 344 878,84.
III – Fundamentação de direito
3. Notificação do acto impugnado
Os recorrentes começam por suscitar questões
relacionadas com o momento em que foi efectuada a notificação do acto impugnado,
alegando, em síntese, que a notificação foi efectuada por fax para além do
horário normal de expediente, implicando, na prática, uma diminuição do prazo
útil para a elaboração do recurso, que a lei fixa em um dia a contar da data do
conhecimento da deliberação.
No entanto, como se assinalou já no
4. Da tempestividade do acto impugnado
Sustentam os recorrentes, para justificar a
intempestividade da deliberação de 13 de Setembro de 2011, que constitui
objecto do presente recurso, que a CNE só poderia ter ratificado a deliberação
de 30 de Agosto de 2011, suprindo a invalidade decorrente de falta de
fundamentação que a afectava, dentro do prazo do respectivo recurso
contencioso, isto é, um dia a contar da data do conhecimento pelo recorrente da
deliberação impugnada (artigo 102.º-B, n.º 2, da
Vejamos se lhes assiste razão.
A ratificação-sanação é um acto
administrativo (secundário) através do qual o órgão competente decide sanar um
acto administrativo anteriormente praticado (primário) com vista à sanação das
invalidades (formais ou procedimentais) de que o mesmo padece, expurgando-o dos
vícios delas geradores.
Ora, a prática de um tal acto ratificante,
cujos efeitos, em regra, retroagem à data dos actos a que respeitam (artigo
137.º, n.º 4, do
Se é certo que, no caso vertente, o acto ora
impugnado mantém o sentido decisório daqueloutro praticado, com o mesmo
objecto, em 30 de Agosto de 2011, não se afigura ser bastante uma tal
correspondência decisória para concluir, como o fazem os recorrentes, que se
trata de um acto juridicamente configurável como ratificação, designadamente
para o efeito de o sujeitar ao regime remissivamente definido, em matéria de
prazos, pelo n.º 2 do citado
Com efeito, e como decorre dos termos com que
a lei indirectamente delimita o âmbito operativo do regime, que adiante define
por referência expressa às condições de admissão da prática dos actos de
ratificação, reforma e conversão (artigo 137.º, n.º 1, do
Aliás, o regime previsto para a ratificação,
entre outras modalidades de actos tendentes à sanação da invalidade de actos
anteriores, no que se refere à sua tempestividade, pressupõe exactamente a não
convalidação do acto por decurso do prazo de recurso contencioso, sendo que as
razões de segurança jurídica e protecção de direitos constituídos que lhe estão
subjacentes nenhum sentido fazem quando aplicadas às situações em que o acto
precedente foi contenciosamente anulado.
Ora, no caso vertente, a deliberação da CNE
de 30 de Agosto, que os recorrentes dizem ter sido intempestivamente ratificada
pela deliberação de que ora recorrem, foi contenciosamente anulada pelo Acórdão
n.º 391/11, de 6 de Setembro, do Tribunal Constitucional.
Assim sendo, a deliberação da CNE de 13 de
Setembro de 2011, de que ora se recorre, não pode, pelas razões enunciadas, ser
qualificada como acto de ratificação, consubstanciando, antes, a prática ex novo de um acto administrativo que, em execução do
acórdão anulatório, visa expurgar o acto ilegal dos vícios de que padecia, e
que está limitado temporalmente apenas por considerações ligadas aos prazos de
execução de decisões judiciais.
Trata-se, nesse sentido, da substituição do
acto ilegal por outro com idêntico conteúdo, no reexercício do mesmo poder de
definição jurídica (que caracteriza a prática de um acto renovatório), e que
unicamente terá respeitar os limites ditados pela autoridade do caso julgado,
designadamente no tocante à eliminação das ilegalidades anteriormente cometidas
e jurisdicionalmente reconhecidas (cfr. artigo 173.º, n.º 1, do
Improcedem, pois, neste particular, as
invocadas razões de invalidação formal da deliberação impugnada.
5. Da falta de fundamentação do acto impugnado
Defendem, ainda, os recorrentes que a
deliberação da CNE sob apreciação é anulável, por falta de fundamentação, por
conter uma fundamentação insuficiente e contraditória (artigo 125.º, n.º 2, do
Estando em causa aspecto que se prende com a externação
do acto, no que respeita à justificação da decisão em que se consubstancia, o
que cumpre, em rigor, aferir é se a deliberação impugnada, globalmente
considerada, se apresenta como um «discurso justificativo», isto é, se é
funcionalmente apta a esclarecer concretamente os motivos (de facto e de
direito) que a sustentam.
E uma tal aptidão justificante opera quando
for possível apreender do contexto discursivo integrante do acto visado por que
razão a Administração tomou determinada decisão, sendo irrelevantes todas as
deficiências ou imperfeições de fundamentação, de ordem lógica ou
comunicacional, que, por marginais, não comprometam a apreensão das razões que
basearam o acto e a aferição da sua racionalidade valorativa interna.
Ora, analisando o teor da deliberação em
causa e, em particular, da informação jurídica de 13 de Setembro para que
aquela legalmente remete (artigo 125.º, n.º 1, do
Invoca-se, em síntese, na informação que
integra a deliberação sub judicio,
que nas edições do Jornal da Madeira
distribuídas entre os dias 6 de Agosto e 26 de Agosto foram publicados 57
artigos de opinião, sendo que em 38 destes artigos, aí devidamente
identificados por referência à data e respectivo autor (ainda que por remissão
para documento anexo em que, exemplificativamente, se transcrevem passagens
desses 38 artigos de opinião), se promove directa ou indirectamente a
candidatura do partido que suporta o Governo Regional e seus candidatos, em
particular do seu cabeça de lista, ou se atacam directamente outras
candidaturas ou candidatos destas, não contendo os restantes artigos de opinião
matéria relacionada com as candidaturas, partidos políticos ou eleições (cf.
ponto 4 da referida informação e documento 3 que lhe está anexo).
São estes os factos concretos que a
deliberação impugnada expressamente considera consubstanciarem promoção, com
carácter sistemático e exclusivo, de uma candidatura ou candidatos seus e
ataque a outras, violadora do disposto no n.º 2 do artigo 7.º do
Não se afigura, pois, insuficiente a
fundamentação do acto impugnado, pois que, como acima se demonstrou, ela contém
os elementos bastantes ou aptos a permitir entender quais os motivos concretos
(de facto e de direito) que a CNE considerou determinantes da decisão que
adoptou.
E, como é evidente, não podem ser tidas como
razões geradoras de insuficiência de fundamentação, como pretendem os
recorrentes, a circunstância de o acto impugnado alegadamente não ponderar os
argumentos de defesa por si apresentados no respectivo procedimento
administrativo; não enunciar os factos que considera provados e não provados;
não justificar a aplicação do
Com efeito, não é legalmente exigível, em
ordem ao cumprimento do dever legal de fundamentação, que o autor do acto
especifique, como se de uma decisão judicial se tratasse, os factos que se
consideram provados e não provados, que analise criticamente as provas
produzidas, nem tão pouco que proceda à expressa qualificação do tipo legal de
acto que está em causa, ou explicite as razões porque, em dada situação
concreta, se considera aplicável ao caso um dado diploma legal.
A não ponderação dos factos invocados e dos
meios de prova apresentados pelo interessado constitui um mero vício de
procedimento, que poderá invalidar o acto administrativo por violação do
princípio da imparcialidade. Isso porque o respeito pelo princípio da
imparcialidade exige por parte da Administração a ponderação e a valoração
comparativa de todos os interesses juridicamente relevantes na situação a
conformar, como forma de assegurar a melhor prossecução do interesse público e
o respeito pelas posições jurídicas subjectivas dos particulares. Em
particular, quando se verifique que, na selecção de interesses para a
ponderação, não foram integrados interesses relevantes, situações jurídicas
dignas de protecção, ocorre um vício de desvio
material da ponderação, caso
em que o incumprimento do princípio da imparcialidade resulta de não terem sido
captados todos os factos e interesses que o exercício do poder discricionário
impunha, implicando que não tenham sido ponderados na tomada de decisão
elementos relevantes que deveriam ser considerados (David Duarte, Procedimentalização,
Participação e Fundamentação: para uma concretização do princípio do parâmetro
decisório, Coimbra, 1996, pág. 452 e segs.; Acórdão do STA de
11/06/1992, apêndices ao Diário da República de 16/04/1996, pág. 3923).
Porém, no caso, nada permite concluir que a
decisão recorrida tenha deixado de considerar quaisquer testemunhos ou
documentos ou considerações ou argumentos que tenham servido de fundamento à
defesa, que possa inquinar o acto pelo alegado deficit
de instrução.
Por outro lado, a fundamentação de direito
basta-se com a mera menção do regime jurídico ao caso aplicável (normas ou
princípios jurídicos que regulam a situação concreta), sendo que o eventual
erro de interpretação ou aplicação da lei redunda, não em vício de forma por
insuficiência ou falta de fundamentação, mas em vício de violação de lei.
Acresce que não há qualquer incompatibilidade
quanto ao facto de a CNE ter tido em atenção factualidade que remonta ao
período de pré-campanha eleitoral.
Como se sublinhou no citado acórdão 391/11, a
norma do n.º 2 do artigo 7.º, do
Por outro lado, também a
E está fora de dúvida que a Empresa Jornal da
Madeira, quer pelo objecto da sua actividade, quer pelo facto de constituir uma
empresa pública regional (segundo a definição constante do artigo 3.º, n.º 1 do
E esse dever é imposto, como se explicitou,
desde a marcação das eleições, e, portanto, ainda no período de pré-campanha.
Pelo que nenhum motivo há para reputar como
ilegal a valoração feita pela CNE em relação a peças jornalísticas publicadas
no período de
Em suma, não se descortina do contexto da
deliberação em referência qualquer incongruência ou contradição entre os
fundamentos invocados e o conteúdo decisório do acto, que se mostre ser
relevante, nem este enferma de vício de procedimento ou de erro de aplicação da
lei.
Improcedem, por conseguinte, os fundamentos
do recurso que constam das conclusões V a XV.
6. Do vício de violação de lei
Por fim, os recorrentes põem em causa o juízo
decisório em que assenta a deliberação impugnada, alegando, em resumo, que é
falso e desprovido de qualquer fundamento que o JM tenha deixado de efectuar um
tratamento jornalístico das campanhas eleitorais isento e cumpridor do
princípio constitucional da igualdade de oportunidades e de tratamento,
acrescentando que o seu espaço de opinião cobre as mais variadas e diversas
matérias e, ademais, o jornal não pode impedir os seus colaboradores de
expressarem as suas opiniões e não podem sequer ser impostos limites e
condicionamentos às opções editoriais dos meios de comunicação social, que são
livres de exprimir as suas ideias e de escolher os seus colaboradores de acordo
com as suas opções editoriais.
Importa, a este propósito, ter presente o
objecto da decisão recorrida.
A CNE deliberou notificar o
Director do Jornal da Madeira «para cumprir o disposto no n.º 2 do artigo 7º do
A CNE é uma entidade
administrativa independente, com competência «relativamente a todos os actos de
recenseamento e de eleições para os órgãos de soberania, das regiões autónomas
e do poder local» e a quem especialmente incumbe «assegurar a igualdade de
oportunidades de acção e propaganda das candidaturas durante as campanhas
eleitorais» (artigos 1.º, nºs. 2 e 3, e 5.º, n.º 1, alínea d), da
A CNE agiu, por conseguinte,
como órgão da administração eleitoral, e ao interpretar os factos imputados ao
Jornal da Madeira, nos termos já analisados, como sendo susceptíveis de
«assumir uma forma sistemática de propaganda de certas candidaturas ou de
ataque a outras», esse órgão limitou-se a preencher, no uso de uma competência
própria, o conceito jurídico indeterminado que consta do disposto no artigo 7º,
n.º 2, do
É indiferente para o caso que a
disposição em causa se caracterize também como uma norma de natureza penal
(cuja infracção implica que o respectivo agente possa incorrer em pena de
prisão ou multa), e que a CNE disponha ainda de competência para realizar
diligências para efeito de elaborar e remeter ao Ministério Público a
competente participação para prosseguimento de acção penal.
Apesar disso, no caso vertente a qualificação
dos factos como integrando o ilícito penal previsto no artigo 7º, n.º 2, do
Em termos gerais, o exercício do poder
discricionário da Administração (entendido num sentido amplo como abrangendo a
margem de livre apreciação, o preenchimento de conceitos indeterminados e a
prerrogativa de avaliação), é apenas sindicável pelos tribunais nos seus
aspectos vinculados, designadamente os relativos à competência, à forma, aos
pressupostos de facto e à adequação ao fim prosseguido, e ainda no tocante à
aplicação dos princípios constitucionais da igualdade, da proporcionalidade, da
justiça e da imparcialidade, a que alude o artigo 266º, n.º 2, da
E assim, fora dos casos em que possa haver um
controlo externo e negativo
do tribunal (por referência a esses aspectos vinculados ou aos limites internos
da actividade discricionária), sempre que o conceito indeterminado confie à
Administração a tarefa da formulação de valorações próprias do exercício da sua
função, só em casos de erro manifesto de
apreciação ou de aplicação de critério
manifestamente inadequado é que a conduta da Administração pode ser
sindicada jurisdicionalmente (cfr. Mário
Aroso de Almeida/Carlos Fernandes Cadilha, Comentário
ao
E, sendo assim, não estando de nenhum modo
demonstrado que a decisão da CNE assentou em erro patente ou critério
ostensivamente desajustado, não cabe ao Tribunal Constitucional, sob pena de
violação do princípio de separação de poderes (cfr.
E diga-se a propósito que não pode sequer ser
posta em causa, no caso, a exactidão dos pressupostos de facto em que assentou
a decisão recorrida (que seria um dos aspectos vinculados no preenchimento do
conceito indeterminado). De facto, os recorrentes não contestam a publicação
dos artigos que serviram de fundamento à decisão, nem a transcrição dos
extractos que constam da informação anexa, e apenas discutem a interpretação
que dessas publicações possa ser feita no sentido de integrarem «uma forma
sistemática de propaganda de certas candidaturas ou de ataque a outras». Mas,
como vimos, à luz dos precedentes considerandos, essa não é, no
circunstancialismo do caso, questão que o Tribunal possa sindicar.
Sabe-se que o contencioso eleitoral é um
processo de plena jurisdição, mas isso apenas significa que o
Tribunal não se limita a anular ou a confirmar o acto impugnado, mas resolve em
termos definitivos o litígio; mas isso apenas ocorre nas situações em que o
Tribunal detenha poderes de cognição que não invadam a esfera de actuação
própria dos órgãos administrativos. O que manifestamente não é o caso, quando
se depara com valorações próprias da actividade administrativa.
Por outro lado, não é também invocável, no
caso, a liberdade de imprensa.
De facto, e como o Tribunal Constitucional
sublinhou no seu acórdão n.º 391/11, «(…) como os demais direitos, a liberdade
de imprensa, incluindo a liberdade de orientação editorial dos jornais, não é
um direito absoluto, tendo os limites inerentes à concordância prática com
outros direitos fundamentais. Ora, a Constituição garante institucionalmente a
existência de períodos pré-eleitorais definidos e especialmente destinados ao
esclarecimento dos cidadãos eleitores, em que, a par do princípio da liberdade
de propaganda, avultam os princípios da igualdade de oportunidades e de
tratamento das diversas candidaturas e da imparcialidade das entidades públicas
perante elas [alíneas b) e c) do n.º 3 do
Improcede, por conseguinte, também o vício de
violação de lei.
IV. Decisão
Pelo exposto, decide-se negar provimento ao
recurso.
Lisboa, 21 de Setembro de 2011. – Carlos Fernandes Cadilha – Gil Galvão – João Cura Mariano – Maria João
Antunes – J. Cunha Barbosa – Catarina Sarmento e Castro – Ana Maria Guerra
Martins – José Borges Soeiro – Vítor Gomes – Joaquim de Sousa Ribeiro
(com declaração de voto) – Carlos Pamplona de
Oliveira, com declaração remetendo para o voto do Exmo. Senhor Cons.
Sousa Ribeiro – Rui Manuel Moura Ramos.
DECLARAÇÃO DE VOTO
Acompanho a decisão, com
reservas quanto à afirmação de que não cabe ao Tribunal, sob pena de violação ao
princípio de separação de poderes, substituir-se à autoridade recorrida na
formulação de juízos próprios do exercício da função administrativa.
No caso presente, a competência da CNE
ultrapassa o exercício de mera função administrativa, pois valora, com
aplicação de padrões normativos, e eficácia injuntiva, a actividade da
recorrente, o que torna imediatamente operativa a revisibilidade jurisdicional,
ao abrigo da garantia da tutela jurisdicional efectiva prevista do n.º 4 do
art.º 268.º da CRP.- Joaquim de Sousa Ribeiro.
