ACÓRDÃO N.º 396/2011
Processo n.º 72/11
Plenário
Relator: Conselheiro Joaquim de
Acordam,
em Plenário, no
I -
RELATÓRIO
1.
Requerente e pedido
Um
grupo de deputados à Assembleia da República veio requerer, ao abrigo do
disposto na alínea a) do n.º 1 e
na alínea f) do n.º 2 do
O teor
das normas questionadas é o seguinte:
«CAPÍTULO III
Disposições
relativas a trabalhadores do sector público
SECÇÃO
I
Disposições
remuneratórias
Artigo
19.º
Redução
remuneratória
1 — A 1
de Janeiro de 2011 são reduzidas as remunerações totais ilíquidas mensais das
pessoas a que se refere o n.º 9, de valor superior a € 1500, quer estejam em
exercício de funções naquela data, quer iniciem tal exercício, a qualquer
título, depois dela, nos seguintes termos:
a) 3,5
% sobre o valor total das remunerações superiores a €
1500 e inferiores a € 2000;
b) 3,5
% sobre o valor de € 2000 acrescido de 16 % sobre o
valor da remuneração total que exceda os € 2000, perfazendo uma taxa global que
varia entre 3,5 % e 10 %, no caso das remunerações iguais ou superiores a €
2000 até € 4165;
c) 10 %
sobre o valor total das remunerações superiores a €
4165.
2 —
Excepto se a remuneração total ilíquida agregada mensal percebida pelo
trabalhador for inferior ou igual a € 4165, caso em que se aplica o disposto no
número anterior, são reduzidas em 10 % as diversas remunerações, gratificações ou
outras prestações pecuniárias nos seguintes casos:
a)
Pessoas sem relação jurídica de emprego com qualquer das entidades referidas no
n.º 9, nestas a exercer funções a qualquer outro título, excluindo -se as
aquisições de serviços previstas no artigo 22.º;
b)
Pessoas referidas no n.º
3 — As
pessoas referidas no número anterior prestam, em cada mês e relativamente ao
mês anterior, as informações necessárias para que os órgãos e serviços
processadores das remunerações, gratificações ou outras prestações pecuniárias
possam apurar a taxa de redução aplicável.
4 —
Para efeitos do disposto no presente artigo:
a)
Consideram -se remunerações totais ilíquidas mensais as que resultam do valor
agregado de todas as prestações pecuniárias, designadamente, remuneração base,
subsídios, suplementos remuneratórios, incluindo emolumentos, gratificações,
subvenções, senhas de presença, abonos, despesas de representação e trabalho
suplementar, extraordinário ou em dias de descanso e feriados;
b) Não
são considerados os montantes abonados a título de subsídio de refeição, ajuda
de custo, subsídio de transporte ou o reembolso de despesas efectuado nos
termos da lei e os montantes pecuniários que tenham natureza de prestação
social;
c) Na
determinação da taxa de redução, os subsídios de férias e de Natal são
considerados mensalidades autónomas;
d) Os
descontos devidos são calculados sobre o valor pecuniário reduzido por
aplicação do disposto nos n.ºs 1 e 2.
5 — Nos
casos em que da aplicação do disposto no presente artigo resulte uma
remuneração total ilíquida inferior a € 1500, aplica -se apenas a redução
necessária a assegurar a percepção daquele valor.
6 — Nos
casos em que apenas parte da remuneração a que se referem os n.ºs 1 e 2 é
sujeita a desconto para a CGA, I. P., ou para a segurança social, esse desconto
incide sobre o valor que resultaria da aplicação da taxa de redução prevista no
n.º 1 às prestações pecuniárias objecto daquele desconto.
7 —
Quando os suplementos remuneratórios ou outras prestações pecuniárias forem
fixados em percentagem da remuneração base, a redução prevista nos n.ºs 1 e 2
incide sobre o valor dos mesmos, calculado por referência ao valor da
remuneração base antes da aplicação da redução.
8 — A
redução remuneratória prevista no presente artigo tem por base a remuneração
total ilíquida apurada após a aplicação das reduções previstas nos artigos 11.º
e 12.º da
9 — O
disposto no presente artigo é aplicável aos titulares dos cargos e demais
pessoal de seguida identificado:
a) O
Presidente da República;
b) O
Presidente da Assembleia da República;
c) O
Primeiro -Ministro;
d) Os
Deputados à Assembleia da República;
e) Os
membros do Governo;
f) Os
juízes do
g) Os Representantes da República para as regiões autónomas;
h) Os
deputados às Assembleias Legislativas das regiões autónomas;
i) Os
membros dos governos regionais;
j) Os
governadores e vice -governadores civis;
l) Os
eleitos locais;
m) Os
titulares dos demais órgãos constitucionais não referidos nas alíneas
anteriores, bem como os membros dos órgãos dirigentes de entidades
administrativas independentes, nomeadamente as que funcionam junto da
Assembleia da República;
n) Os
membros e os trabalhadores dos gabinetes, dos órgãos de gestão e de gabinetes
de apoio, dos titulares dos cargos e órgãos das alíneas anteriores, do
Presidente e Vice -Presidente do Conselho Superior da Magistratura, do
Presidente e Vice -Presidente do Conselho Superior dos Tribunais
Administrativos e Fiscais, do Presidente do Supremo Tribunal de Justiça, do
Presidente e juízes do
o) Os
militares das Forças Armadas e da Guarda Nacional Republicana, incluindo os
juízes militares e os militares que integram a assessoria militar ao Ministério
Público, bem como outras forças militarizadas;
p) O
pessoal dirigente dos serviços da Presidência da República e da Assembleia da
República, e de outros serviços de apoio a órgãos constitucionais, dos demais
serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado, bem
como o pessoal em exercício de funções equiparadas para efeitos remuneratórios;
q) Os
gestores públicos, ou equiparados, os membros dos órgãos executivos,
deliberativos, consultivos, de fiscalização ou quaisquer outros órgãos
estatutários dos institutos públicos de regime geral e especial, de pessoas
colectivas de direito público dotadas de independência
decorrente da sua integração nas áreas de regulação, supervisão ou controlo,
das empresas públicas de capital exclusiva ou maioritariamente público, das entidades
públicas empresariais e das entidades que integram o sector empresarial
regional e municipal, das fundações públicas e de quaisquer outras entidades
públicas;
r) Os
trabalhadores que exercem funções públicas na Presidência da República, na
Assembleia da República, em outros órgãos constitucionais, bem como os que
exercem funções públicas, em qualquer modalidade de relação jurídica de emprego
público, nos termos do disposto nos n.ºs 1 e 2 do artigo 2.º e nos n.ºs 1, 2 e
4 do artigo 3.º da
s) Os
trabalhadores dos institutos públicos de regime especial e de pessoas
colectivas de direito público dotadas de independência
decorrente da sua integração nas áreas de regulação, supervisão ou controlo;
t) Os
trabalhadores das empresas públicas de capital exclusiva ou maioritariamente
público, das entidades públicas empresariais e das entidades que integram o
sector empresarial regional e municipal, com as adaptações autorizadas e
justificadas pela sua natureza empresarial;
u) Os
trabalhadores e dirigentes das fundações públicas e dos estabelecimentos
públicos não abrangidos pelas alíneas anteriores;
v) O
pessoal nas situações de reserva, pré -aposentação e disponibilidade, fora de
efectividade de serviço, que beneficie de prestações pecuniárias indexadas aos
vencimentos do pessoal no activo.
10 —
Aos subscritores da Caixa Geral de Aposentações que, até 31 de Dezembro de
2010, reúnam as condições para a aposentação ou reforma voluntária e em relação
aos quais, de acordo com o regime de aposentação que lhes é aplicável, o
cálculo da pensão seja efectuado com base na remuneração do cargo à data da
aposentação, não lhes é aplicável, para efeito de cálculo da pensão, a redução
prevista no presente artigo, considerando-se, para esse efeito, a remuneração
do cargo vigente em 31 de Dezembro de 2010, independentemente do momento em que
se apresentem a requerer a aposentação.
11 — O
regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa, prevalecendo sobre
quaisquer outras normas, especiais ou excepcionais, em contrário e sobre
instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho e contratos
de trabalho, não podendo ser afastado ou modificado pelos mesmos.
Artigo
20.º
Alteração
à
É
aditado ao Estatuto dos Magistrados Judiciais, aprovado pela
“Artigo
32.º-A
Redução
remuneratória
1 — As
componentes do sistema retributivo dos magistrados, previstas no artigo 22.º,
são reduzidas nos termos da lei do Orçamento do Estado.
2 — Os
subsídios de fixação e de compensação previstos nos artigos 24.º e 29.º,
respectivamente, equiparados para todos os efeitos legais a ajudas de custo,
são reduzidos em 20 %.”
Artigo
21.º
Alteração
à
É
aditado ao Estatuto do Ministério Público, aprovado pela
“Artigo
108.º-A
Redução
remuneratória
1 — As
componentes do sistema retributivo dos magistrados, previstas no artigo 95.º,
são reduzidas nos termos da lei do Orçamento do Estado.
2 — Os
subsídios de fixação e de compensação previstos nos artigos 97.º e 102.º,
respectivamente, equiparados para todos os efeitos legais a ajudas de custo,
são reduzidos em 20 %.”».
2.
Fundamentos do pedido
Os
requerentes fundamentaram o pedido nos seguintes termos:
«A) Introdução
1) Em
26 de Novembro de 2010, o plenário da Assembleia da República aprovou, em
votação final global, a Lei do Orçamento do Estado para 2011, diploma que
depois viria a ser promulgado pelo Presidente da República e publicado no
Diário da República, em 31 de Dezembro de 2010, como
2) No
artigo 19.° dessa Lei do Orçamento do Estado para
2011, estabelece-se a redução definitiva e permanente das remunerações de
diversas categorias de trabalhadores e dirigentes da Administração Pública e
instituições equiparadas, extenso artigo que damos aqui por integralmente
reproduzido.
3) O
principal preceito que cumpre evidenciar desse artigo 19.º é o que consta do
seu n.º 1, no qual se afirma que “1 — A 1 de Janeiro de 2011 são reduzidas as
remunerações totais ilíquidas mensais das pessoas a que se refere o n.º 9, de
valor superior a 1500 euros, quer estejam em exercício de funções naquela data,
quer iniciem tal exercício, a qualquer título, depois dela, nos seguintes
termos: a) 3,5% sobre o valor total das remunerações superiores a 1500 euros e
inferiores a 2000 euros; b) 3,5% sobre o valor de 2000 euros acrescido de 16%
sobre o valor da remuneração total que exceda os 2000 euros, perfazendo uma
taxa global que varia entre 3,5% e 10%, no caso das remunerações iguais ou
superiores a 2000 euros até 4165 euros; c) 10% sobre o valor total das
remunerações superiores a 4165 euros”.
4)
Nesse mesmo artigo 19.º da
5)
Cumpre ainda mencionar como sendo objecto do presente pedido de fiscalização
sucessiva da constitucionalidade os artigos 20.º e 21.º da
6) Ao
contrário do que tem sido noticiado, essa é uma redução definitiva, e não
apenas temporária, uma vez que a alteração legislativa que se introduziu não
foi acompanhada de qualquer cláusula de temporalidade.
7) Nem
sequer serve de argumento para dizer o contrário o facto de a Lei do Orçamento
do Estado ser um diploma legislativo temporário em atenção à previsão que nele
se faz das receitas e despesas a realizar no ano a que respeita, porquanto essa
temporalidade é das verbas e não da parte normativa que as leis orçamentais têm
vindo a acrescentar cada vez mais.
8) De
resto, a leitura do último preceito da
9) A
gravidade desta medida, para além daquilo que tem de injusto e de imoral, é
também de natureza jurídica, por violar a
B)
Violação do princípio do Estado de Direito
10) Em
primeiro lugar, essa norma afigura-se inconstitucional por ofender o princípio
constitucional do Estado de Direito, tal como ele é plasmado no art. 2.º do texto da Constituição.
11)
Através desse princípio constitucional, podemos perceber que o Estado de
Direito implica uma relação de confiança com os cidadãos, não podendo o poder
público, sem justificação ou fundamentação material bastante, frustrar as
legítimas expectativas criadas.
12) O
princípio do Estado de Direito, nesta vertente do subprincípio da protecção da
confiança, não impede a alteração das leis, mesmo que isso corresponda a
alterações globais de projectos profissionais na Administração Pública.
13) Mas
decerto que esse princípio não aceita que tais alterações ponham em causa, para
sempre, níveis remuneratórios que legitimamente os trabalhadores em funções
públicas consideraram essenciais e irredutíveis no sentido de a partir deles
terem construído as suas opções profissionais.
14) E
essa violação é tanto mais violenta quanto é certo ser ela uma infracção que se
traduz numa redução salarial permanente, sem que aos trabalhadores sejam dadas
perspectivas de reposição, no futuro, dos níveis que até agora têm tido e que
não têm sido questionados.
15) Por
outro lado, não se pode esquecer ainda o facto de essa violação se justificar
no carácter arbitrário da redução porque, sendo permanente, ela assenta num
pressuposto que é temporário, que é o pressuposto da crise económico-financeira
que grassa no país.
16)
Pelo que também por esta via não se vislumbra a justificação material para
aquela redução, que nem sequer se mostra ser temporária, antes definitiva.
17)
Neste exacto sentido, aliás, já decidiram os Acórdãos do
C)
Violação do princípio da igualdade
18) Em
segundo lugar, essa norma incluída na Lei do Orçamento do Estado para 2011 que
reduziu os salários dos trabalhadores em funções públicas é também violadora do
princípio da igualdade, consagrado no art. 13.º da
Constituição.
19) Por
esse princípio se percebe que o legislador não pode determinar as suas normas
de um modo caprichoso, antes se submete a sérios e rigorosos ditames de
igualação e de discriminação positiva, conforme os casos.
20) Na
norma objecto deste pedido de fiscalização sucessiva da constitucionalidade ao
21) O
legislador, na sua arbitrariedade claramente violadora deste critério de
igualdade, chegou ao ponto de nalguns casos até ter construído uma ideia
alternativa de adaptação dos salários quanto a outros trabalhadores, e não
propriamente a sua redução, com o subterfúgio de tais trabalhadores terem um
título jurídico salarial diverso dos trabalhadores em funções públicas.
D)
Violação do direito fundamental à não redução do salário
22) Em
terceiro lugar, cumpre ainda referir a circunstância de os salários dos
trabalhadores da Administração Pública, que têm um regime próprio, beneficiarem
de um regra de irredutibilidade geral dos mesmos, à semelhança do que sucede
com as remunerações dos trabalhadores que se submetem ao Direito do Trabalho.
23) E é
bom de ver que os escassos casos em que a redução do salário é aceite não
correspondem à norma que agora veio a ser incluído na Lei do Orçamento do
Estado para 2011.
24) Mas
deve entender-se que estas normas dos regimes gerais dos trabalhadores em
funções públicas ou do
25)
Essa é uma conclusão segura pelo facto de aquelas normas juslaborais,
públicas ou privadas, reflectirem e concretizarem a realidade superior do
direito ao trabalho e do direito ao salário justo dos trabalhadores, que são
constitucionalmente acolhidos pelos princípios e pelas disposições que informam
a Constituição Laboral.
26)
Recorde-se também que aquelas normas podem funcionar como direitos fundamentais
legais, reconhecidos por legislação ordinária, mas que por via do art. 16, n.º 1, da Constituição, acabam por obter uma força
constitucional paralela, a ponto de não poderem ser alteradas ou revogadas por
uma lei ordinária posterior.
27)
Quer isto dizer que o legislador laboral, público e privado, tem criado novos
direitos fundamentais dos trabalhadores por via dessa legislação, sendo o
direito à irredutibilidade dos salários, públicos ou privados, um desses
direitos fundamentais legais, mas com protecção constitucional.
E)
Violação do direito fundamental de participar na elaboração da legislação laboral por
parte das entidades representativas dos trabalhadores
28) Em
quarto lugar, é finalmente de mencionar o facto de esta legislação laboral que
reduziu os salários não ter sido devidamente precedida pelas obrigatórias
consultas às entidades representativas dos trabalhadores, sendo certo que a lei
orçamental tem o mesmo regime, neste ponto, das outras leis.
29) É
isso o que se dispõe nos arts. 54.º, n.º 5, al. d), e 56.º, n.º 2, al. a), da
Constituição, e também no art. 134° do Regimento da
Assembleia da República, pelo que se trata de legislação inconstitucional por
preterição dessa audição, pacificamente considerada obrigatória pelo próprio
30) E
não parece haver dúvidas sobre o carácter laboral desta medida, até se podendo
dizer que nenhuma outra norma se conhece como sendo tão laboral como esta, pois
reduz aquilo que de mais essencial e sagrado um trabalhador tem, que é o seu
salário.
Termos
em que se pede ao
3.
Resposta do órgão autor da norma
Notificado
para se pronunciar sobre o pedido, o Presidente da Assembleia da República veio juntar aos autos cópia da
documentação relativa aos trabalhos preparatórios da
4.
Memorando
Discutido
em Plenário o memorando apresentado pelo Presidente do
II −
FUNDAMENTAÇÃO
5. Vigência
temporal das normas impugnadas
O
artigo 19.º, n.ºs 1 e 2, da
O artigo 20.º do mesmo diploma, por sua vez,
altera o Estatuto dos Magistrados Judiciais (aprovado pela Lei n.º 21/85, de 30
de Julho), através do aditamento, a este corpo normativo, do artigo n.º 32.º-A.
Este preceito, no seu n.º 1, determina a redução, "nos termos da lei do
Orçamento de Estado", das componentes retributivas (vencimento mensal e
diuturnidades) previstas no artigo 22.º do referido Estatuto; no n.º 2, reduz,
em 20%, o valor dos "subsídios de fixação e compensação" previstos
nos artigos 24.º e 29.º do referido Estatuto, verbas atribuídas, respectivamente,
a quem exerça funções nas regiões autónomas e a quem não seja disponibilizada,
pelo Ministério da Justiça, casa de habitação nas localidades em que tal se
mostre necessário.
Idêntico regime consagra o novo artigo
108.º-A do Estatuto do Ministério Público (aprovado pela Lei n.º 47/86, de 15
de Outubro), introduzido pelo artigo 21.º da Lei do OE para 2011. Aí se
prescreve que as componentes retributivas (remuneração base e suplementos)
previstas no
A primeira questão que se deverá levantar é a
de saber se as reduções de remunerações e de subsídios atrás descritas operam a
título definitivo ou apenas a título transitório. É uma questão a ser abordada
e solucionada desde já, pois a resposta que se lhe dê constitui um muito
relevante factor de valoração, actuante transversalmente em todos os campos
problemáticos de aplicação dos parâmetros constitucionais invocados.
Os requerentes afirmam, a este respeito, que
a medida é definitiva, pois as normas que a prevêem não têm qualquer cláusula
de temporalidade e a anualidade do orçamento vale apenas no que respeita às
verbas nele inscritas.
E a verdade é que o artigo 19.º prescreve que
o regime de redução se aplica a partir de 1 de Janeiro de 2011 ("A 1 de
Janeiro de 2011 são reduzidas as remunerações…."), mas não determina a
data da cessação da sua vigência. O mesmo faz, para todo o diploma, o artigo
187.º, que estabelece o mesmo início de vigência, mas é omisso quanto ao seu
fim.
Não se pode,
contudo, inferir daí o carácter definitivo da vigência de tais normas. É
necessário ter aqui em conta a natureza que revestem e
os preceitos constitucionais relativos à vigência das leis do Orçamento.
Apesar de as normas agora impugnadas se
inserirem no Orçamento de Estado, podem levantar-se dúvidas quanto à sua
natureza especificamente orçamental, dado que não consistem numa mera inscrição
de verbas, em normas de aprovação dos mapas de receitas e despesas. Não
obstante, não podem ser consideradas cavaliers budgétaires, pois apresentam uma
imediata incidência financeira, já que visam directamente reduzir o valor das
despesas inscritas no orçamento para o ano a que respeita. Não pode, assim,
sustentar-se que elas regulam matéria alheia à função específica e mais estrita
do orçamento, enquanto instrumento de programação anual económico-financeira da
actividade do Estado. Pelo contrário. Dando suporte normativo a uma dada
previsão de despesas, e sendo a sua aplicação indispensável à sua correcta
execução, elas repercutem-se directamente no próprio quadro contabilístico do
orçamento, integrando-se substancialmente neste diploma, como sua componente
essencial. E nisso parece esgotar-se a sua eficácia, pois não se projectam, com
independência, para fora da aprovação e execução do Orçamento do Estado.
É o
suficiente para se poder afirmar que estamos perante medidas de carácter
orçamental, com o regime correspondente. Consequentemente, por força de regra
constitucional (artigo 106.º, n.º 1, da Constituição), elas não podem gozar de
vigência que não seja a anual. Nem é necessário determinar expressamente o
termo final da sua vigência, pois este está definido constitucional e legislativamente
(artigo 4.º, n.º 1, da Lei de enquadramento orçamental – Lei n.º 91/2001, de 20
de Agosto, na redacção da Lei n.º 48/2004, de 24 de Agosto).
Que as
normas impugnadas não visam instituir, com carácter de permanência, um novo
regime jurídico dos níveis remuneratórios aplicáveis aos sujeitos abrangidos,
em substituição definitiva do anteriormente vigente, que, desta forma,
resultaria eliminado da ordem jurídica, é interpretação que encontra também
algum apoio textual num segmento do n.º 1 e na alínea d)
do n.º 4 do artigo 19.º da lei do Orçamento do Estado.
Na primeira
destas disposições, estabelece-se que a redução é aplicável, não só aos que se
encontrem em exercício de funções em 1 de Janeiro de 2011, mas também aos que iniciem tal exercício, depois dessa data.
Ora, em relação a estes, que, ab initio,
têm o seu quantitativo remuneratório determinado (também) pelas normas
impugnadas, nunca tendo auferido, no passado, um valor mais elevado, a previsão
expressa de uma redução só se justifica no
pressuposto de que os índices anteriores não desapareceram do universo jurídico.
Só por confronto com esses índices se pode afirmar que os valores de
remuneração resultam reduzidos.
Raciocínio
estruturalmente semelhante se pode desenvolver, a propósito do n.º 4, alínea d), do preceito
No que
especificamente respeita às reduções remuneratórias, propriamente ditas, dos
magistrados judiciais e dos magistrados do Ministério Público (as reduções que
incidem sobre as componentes do sistema retributivo que se lhes aplica), vale
seguramente o mesmo. Elas são duplamente determinadas pela lei do Orçamento do
Estado, que, para além de incluir tais magistrados no rol dos sujeitos
abrangidos (alínea f) do n.º 9 do
artigo 19.º), introduz aditamentos aos respectivos Estatutos (os novos artigos
32.º-A e 108.º-A), onde se prevê, nos n.ºs 1, reduções “nos termos da lei do
Orçamento do Estado”. Mas tal inserção nos Estatutos parece apenas pretender
obviar a eventual inconstitucionalidade por ofensa da “reserva de estatuto”,
atendendo designadamente ao alcance que a este conceito deu o Acórdão n.º
620/2007. Não retira a tais medidas o seu carácter orçamental.
Esta
conclusão sai reforçada se atentarmos em que as novas normas estatutárias não
fixam, elas próprias, a redução a que ficam sujeitos os vencimentos dos
magistrados. Reenviam expressamente para os termos da lei orçamental, o que só
pode significar que, nesta matéria, os Estatutos não gozam de qualquer
autonomia de regime, estando o seu conteúdo normativo e âmbito de eficácia
indissoluvelmente presos aos da lei orçamental. O regime aplicável, não só
quanto aos quantitativos a reduzir, mas também quanto a todos os outros
aspectos coenvolvidos, replica automaticamente o que
consta desta lei e ao que é inferível da sua natureza
específica.
Já é
muito duvidoso que o mesmo se possa dizer da redução em 20% dos subsídios
equiparados a ajudas de custo, por força dos n.ºs 2 dos artigos 32.º-A e
108.º-A dos Estatutos dos Magistrados Judiciais e do Ministério Público,
respectivamente, aditados pelos artigos 20.º, o primeiro, e 21.º, o segundo, da
Lei do OE de 2011. O montante muito superior da taxa de redução (o dobro da
taxa máxima das restantes reduções), o facto de ela se não processar “nos
termos da lei do Orçamento do Estado” (só por força dessa diferença
quantitativa?), o estabelecimento de uma disciplina adicional (a equiparação
dos subsídios a ajudas de custo), que não tem a ver directamente com a fixação
de montantes das prestações, podem legitimamente levar a supor que a razão de
ser e a natureza desta medida não são exactamente coincidentes com as das
reduções remuneratórias. Nesta óptica, posto que não sejam alheias à intenção
geral de redução dos gastos públicos, que “marca” o OE de 2011, as normas,
agora introduzidas, referentes aos subsídios de fixação e compensação, visariam
objectivos e promanariam de critérios que ultrapassam esse desiderato.
A ser
assim, a correlação com a lei do orçamento é apenas genética. Uma vez editado,
este regime desprende-se do seu local de nascimento, ganha vida própria,
sobrevive por si, sem dependência funcional da lei que operou essa inserção. O
que significará que basta a inércia do legislador para que os
efeitos da redução agora operada, ainda que incidente apenas sobre os montantes
em vigor à data da emissão da norma, perdurem indefinidamente, constituindo os
montantes resultantes da redução a base de futuras e eventuais actualizações.
Esta interpretação ganha crédito se
conexionarmos a iniciativa de introdução desta redução específica com os
trabalhos, que simultaneamente decorriam, de revisão de certos aspectos do
Estatuto dos Magistrados Judiciais e do Estatuto do Ministério Público. A
redução representará, nesta perspectiva, uma solução alternativa a outras
propostas de alteração do regime dos subsídios de fixação e de compensação que
chegaram a ser formuladas e publicitadas. E, efectivamente, a Lei n.º 9/2011, de
12 de Abril de 2011, que contém a 14.ª revisão do Estatuto dos Magistrados
Judiciais e a 10.ª revisão do Estatuto do Ministério Público, abandonou essas
propostas, deixando inalterado o regime daqueles subsídios.
Há
fortes indícios, pois, de estarmos perante uma correcção não transitória do quantum de tais prestações. Como tal será tratada nas
valorações subsequentes.
Tudo o
que atrás se disse, quanto às reduções das remunerações, releva de uma análise
estritamente jurídica da situação normativa actual. Mas não pode ignorar-se que
as reduções remuneratórias estabelecidas na lei do Orçamento do Estado de 2011
têm como objectivo final a diminuição do défice orçamental para um valor
precisamente quantificado, respeitador do limite estabelecido pela União Europeia,
no quadro das regras da união económica e monetária. Para o efeito, foi
estabelecida uma calendarização por etapas anuais, sendo que a satisfação plena
de tal objectivo só se atingirá, de acordo com o programado, em 2013. Programa
que, note-se, não traça metas de consecução desejável mas de cumprimento
incerto, responsabilizadoras apenas internamente, em termos
político-eleitorais, antes estabelece compromissos firmes do Estado português
perante instâncias internacionais, compromissos constantes, num primeiro
momento, do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) e, no presente, em moldes
formalmente mais vinculativos, do “Memorando de entendimento sobre as
condicionalidades de política económica”, acordado com a Comissão Europeia, e
do Memorando de Políticas Económicas e Financeiras, assinado com o FMI.
Neste
contexto, pode dizer-se que as medidas de diminuição da despesa pública
inscritas no Orçamento de 2011 mais não representam do que uma parcela, uma
fase, de um programa cuja realização integral se estende por um horizonte
temporal mais alargado. Não tendo o legislador optado, porém, por
estabelecer expressamente para as reduções remuneratórias uma vigência
correspondente à do PEC (2010-2013), esse dado não invalida
a conclusão de que elas vigorarão segundo a sua natureza de medidas de carácter
orçamental, ou seja, anualmente, caducando no termo do ano
De qualquer forma, a ser tida em conta, esta
prognose apenas pode fundar a conclusão de que estas medidas terão uma duração plurianual, sem pôr em causa o seu carácter transitório, de acordo com a sua razão de ser e natureza, de
resposta normativa a uma conjuntura excepcional, que se pretende corrigir, com
urgência e em prazo o mais breve possível, para padrões de normalidade.
A justificação apresentada para a medida no
Relatório que acompanha o Orçamento de Estado é, aliás, clara em salientar que
ela se insere num "contexto de excepcionalidade" não visando qualquer
tipo de retrocesso social, mas sim o cumprimento das metas resultantes do Pacto
de Estabilidade e Crescimento.
Aí se pode ler:
«Uma medida como a da redução remuneratória
só é adoptada quando estão em causa condições excepcionais e extremamente
adversas para a manutenção e sustentabilidade do Estado Social. Não se pretende
instituir qualquer tipo de padrão ou retrocesso social, mas sim assegurar a assumpção das responsabilidades e dos compromissos do
Estado português, quer internamente, continuando a prestar um serviço público
de qualidade, quer internacionalmente, desde logo na esfera da União Europeia,
no quadro do Pacto de Estabilidade e Crescimento».
Estando estas medidas instrumentalmente
vinculadas à consecução de fins de redução de despesa pública e de correcção de
um excessivo desequilíbrio orçamental, de acordo com um programa temporalmente
delimitado, é de atribuir-lhes idêntica natureza temporária, nada autorizando,
no presente, a considerar que elas se destinam a vigorar para sempre.
Independentemente dos juízos e dos cálculos previsionais, do ponto de vista
económico-financeiro, quanto à evolução das contas públicas e à possibilidade
de contenção do défice orçamental nos limites e na data fixados – matéria de
que é inarredável um forte grau de subjectividade – o certo é que não se
visiona, no momento actual, qualquer base normativa que objectivamente permita
dar por assente que as reduções remuneratórias perdurarão indefinidamente.
6.
Participação das organizações de trabalhadores na elaboração da lei
Os artigos 54.º,
n.º 5, alínea d), e 56.º,
n.º 2, alínea a), da Constituição determinam que constitui um direito
das comissões de trabalhadores e também das associações sindicais
"participar na elaboração da legislação do trabalho".
Mencionam os requerentes “o facto de esta
legislação laboral que reduziu os salários não ter sido devidamente precedida
pelas obrigatórias consultas às entidades representativas dos trabalhadores (…)”.
A noção de "legislação do trabalho"
levanta dificuldades, "tanto quanto ao seu âmbito material, como quanto
aos tipos de diplomas abrangidos" (Gomes Canotilho/Vital Moreira,
O
E o facto de uma norma estar formalmente
inserida no Orçamento de Estado não obsta, só por si, à aplicação deste regime.
Já por uma vez, pelo menos, o Tribunal considerou que as organizações de
trabalhadores deveriam ser ouvidas sobre normas constantes da lei do Orçamento
de Estado (Acórdão n.º 360/2003). Mas, no caso, entendeu o Tribunal tratar-se
de normas que "não dizem directamente respeito a receitas ou a despesas,
assumindo a natureza de cavaliers budgétaires",
dado que estavam em causa medidas estruturantes do regime de aposentação.
Ora, não é essa, como vimos, a natureza das
normas constantes dos artigos 19.º, 20.º, n.º 1, e 21.º, n.º 1, da Lei do OE de
2011. Elas estão perfeitamente imbrincadas com a fixação das verbas do mapa
orçamental referentes às despesas com o pessoal, tendo imediata incidência na
execução orçamental e na sua viabilização. Nisso reside a sua exclusiva função.
Não visam regular, com carácter de permanência, qualquer aspecto da estrutura
vinculativa das relações laborais ou de emprego público, constituindo antes uma
providência avulsa, de alcance temporal limitado, ditada por razões de urgente
necessidade de diminuição do desequilíbrio orçamental.
Tendo isso em conta, foi considerado que tais
normas comungam da natureza própria da Lei do Orçamento. Em conformidade, é
discutível que elas, ainda que consagrando reduções
remuneratórias, possam ser qualificadas como “legislação do trabalho”, para
efeitos de participação das organizações de trabalhadores na sua elaboração.
Seja como for, não urge decidir aqui se era
ou não imperativa essa participação, pois, qualquer que seja o entendimento a
esse respeito, o certo é que a alegação de que não houve consulta é claramente
infirmada pela “história” dos trabalhos preparatórios da lei.
Na verdade, constata-se que, tendo o Diário da República, II Série-A,
de 15 de Outubro de 2010, publicado a proposta de lei do Orçamento (Proposta
n.º 42/XI), em 27 do mesmo mês viu a luz do dia uma separata do referido Diário (separata n.º 29/10), de onde consta um conjunto
vasto de normas (e não apenas as impugnadas), integradas na Secção I e na
Secção II do Capítulo III, composto por “disposições relativas aos
trabalhadores do sector público”.
A reprodução dessas disposições é antecedida
de uma comunicação “às organizações sindicais e todas as estruturas
representativas dos trabalhadores da Administração Pública”, impressa com
grande destaque e ocupando toda a uma página (p. 2) da separata.
No primeiro parágrafo dessa comunicação/aviso
lê-se o seguinte:
«Nos termos e para os efeitos da Lei n.º
23/98, de 26 de Maio, e do artigo 134.º do Regimento da Assembleia da
República, com as devidas adaptações, avisam-se estas entidades de que se encontra
para apreciação, de 27 de Outubro a 15 de Novembro de 2010, o Capítulo III
(Disposições relativas aos trabalhadores do sector público) da proposta de lei
n.º 42/XI (2.ª) – Orçamento do Estado para 2011.»
Indica o texto, de seguida, para onde deverão
ser enviados “as sugestões e pareceres”, por via postal ou correio electrónico,
concluindo-se:
«Dentro do mesmo prazo, as organizações
sindicais e todas as estruturas representativas dos trabalhadores da
Administração Pública poderão solicitar audiências à Comissão Parlamentar de
Orçamento e Finanças, devendo fazê-lo por escrito, com indicação do assunto e
fundamento do pedido.»
Em anexo (p. 20-22), publica-se na separata,
sob o título “Apreciação pública”, o modelo da comunicação electrónica a
utilizar facultativamente, com espaço próprio para o “contributo” e para
identificação do sujeito ou entidade que o envia, bem como o artigo 134.º do
Regimento da Assembleia da República e a referida Lei n.º 23/98.
Este procedimento deu cumprimento ao disposto
no n.º 3 do artigo 134.º do Regimento da Assembleia da República, nos termos do
qual «para efeitos do disposto nos números anteriores [a promoção da apreciação
da legislação do trabalho], os projectos e propostas de lei são publicados
previamente em separata electrónica do Diário.».
Idêntico regime consta do Código do Trabalho
(agora, após a revisão operada pela Lei n.º 7/2009, de 12 de Fevereiro, do
artigo 472.º, n.º 1, alínea a)).
Integrando-se num conjunto de disposições que regulam a “participação na elaboração
da legislação do trabalho”, esta norma dispõe que, para esse efeito, os
projectos e propostas, “tratando-se de legislação a aprovar pela Assembleia da
República”, são publicados em separata do Diário da Assembleia da República.
Acresce que, já anteriormente, em 20 de
Outubro de 2010, tinha sido publicada uma separata (separata n.º 5) do Boletim do Trabalho e Emprego, contendo um despacho conjunto
do Ministro de Estado e das Finanças e da Ministra do Trabalho e da
Solidariedade Social, determinando «a publicação em separata do Boletim do Trabalho e Emprego das normas constantes da
proposta de lei do Orçamento do Estado para 2011 com incidência nos
trabalhadores com relação pública de emprego regulada pelo Código do Trabalho».
Mais se determinou que «o prazo de apreciação pública do projecto é de 20 dias,
a contar da data de publicação, a título excepcional e por motivo de urgência
(…)».
Em cumprimento deste despacho, publicou a
referida separata, sob uma epígrafe correspondente ao objecto naquele fixado,
um conjunto de normas atinentes ao regime remuneratório e de ajudas de custo
dos trabalhadores em causa, entre as quais a que veio a dar origem ao artigo
19.º da Lei nº 55-A, de 31 de Dezembro.
Perante estes factos, a questão a que este
Tribunal é chamado a responder não é a do cumprimento ou não das normas
infraconstitucionais que, em concretização do imperativo constitucional,
regulam, com algum detalhe, a participação na elaboração da legislação do
trabalho das entidades representativas dos trabalhadores a tal legitimadas.
A questão em juízo é antes a de saber se os
procedimentos acima descritos correspondem a um
modo admissível, por constitucionalmente adequado, de promover a audição que os
artigos 54.º, n.º 5, alínea d), e 56.º, n.º
2, alínea a), impõem. Deste ponto de vista, o que
interessa é apreciar e decidir se, através daquelas acções, foi ou não dada
suficiente possibilidade de aquelas entidades se fazerem ouvir, intervindo no
processo legislativo de maneira a que a manifestação das suas opiniões pudesse
ser tida
É nesta perspectiva que importa relevar, como
um contributo de publicitação a ter em conta, a separata do Boletim do Trabalho e Emprego. Ainda que não estivesse em
causa legislação a aprovar pelo Governo da República, pelo que estava excluída
a sua obrigatoriedade imposta pela alínea b) do n.º 1 do
artigo 472.º do Código do Trabalho, e ainda que formalmente só fossem
contemplados os trabalhadores com relação de emprego regulada pelo Código de
Trabalho, o certo é que se trata de uma publicação oficial, de tratamento
exclusivo de matéria laboral, por isso mesmo de fácil e expectável
cognoscibilidade pelas estruturas representativas dos trabalhadores, a qual,
com anterioridade em relação à separata do Diário da República, as alertou para
a possibilidade de exercício do seu direito de participação.
O alcance deste direito já foi lapidarmente
descrito no Acórdão n.º 22/86. Aí se escreveu:
«A participação das associações sindicais na
elaboração da legislação do trabalho há-de traduzir-se no conhecimento, por
parte delas, do texto dos respectivos projectos de diploma legal, antes
naturalmente deles serem definitivamente aprovados, desse modo se lhes dando a
possibilidade de se pronunciarem sobre os mesmos, seja formulando críticas,
dando sugestões, emitindo pareceres ou até fazendo propostas alternativas – o
que tudo deve ser tido em conta na elaboração definitiva da normação que se
pretende produzir.
Não se trata, por conseguinte, de qualquer
participação das referidas organizações sindicais no trabalho dos órgãos
legislativos (…)
Do que, pois, tão-só se trata – vistas as
coisas do lado do órgão legislativo – é de um dever de consulta dos
trabalhadores; e, no tocante às sugestões, críticas, pareceres ou propostas que
eles até si fizeram chegar, da obrigação de as tomar em consideração, acolhendo
aquelas que o justifiquem».
Está fundamentalmente em causa, pelo lado
passivo, um dever de audição ou de consulta (como o prefere qualificar o n.º 2 do artigo 10.º
da Lei n.º 23/98), a cumprir em tempo oportuno, de modo a propiciar uma pronúncia susceptível de ser tomada em consideração, pelo
órgão legiferante.
Pressuposto básico do cumprimento desse dever
é a suficiente publicidade ao texto do diploma a
aprovar, por forma que permita presumir, fundadamente,
que as entidades titulares do direito de participação dele tomam conhecimento.
No Acórdão n.º 360/2003, reiterando o
critério perfilhado no Acórdão n.º 64/91, foi entendido que «teria sido
suficiente para alcançar o universo das entidades a que constitucionalmente é
garantido o universo de participação a publicação oficial da proposta de lei,
desde que efectuada de forma adequada ao efeito pretendido».
No caso julgado naquele Acórdão, foi decidido
que esta última exigência não fora satisfeita, pelo facto de a publicação vir
«desacompanhada do convite às associações sindicais para se pronunciarem sobre
as normas destinadas a alterar o Estatuto da Aposentação».
Ora, neste ponto, tido por decisivo, se
diferencia a situação em juízo, pois, como vimos, a publicação, em duas
separatas oficiais, da parte relevante do texto da proposta de lei de OE é
antecedida do convite expresso às associações sindicais para sobre ela se
pronunciarem. Assim é activada a consciencialização do direito de pronúncia que
essas entidades detêm, conjuntamente com o conhecimento do objecto sobre que ele concretamente recai.
Com situação exactamente idêntica se
confrontou o Acórdão n.º 368/2002, que decidiu por unanimidade, em plenário,
tratar-se de um procedimento que garante suficientemente a participação das
organizações representativas dos trabalhadores.
É de
manter esse entendimento. A declaração por anúncio público é um modo legítimo
de comunicação, quando estamos perante um universo plúrimo
de destinatários dificilmente determinável. E a eficácia funcional da
comunicação está garantida, desde que os interessados cumpram um ónus de
diligência perfeitamente comportável.
No caso presente, essa garantia foi
substancialmente reforçada, ainda, pela publicação, em dois jornais diários de
grande circulação, no dia 27 de Outubro de 2010, do anúncio da publicação da
separata, em conformidade com o disposto no n.º 3 do artigo 472.º do Código do
Trabalho.
Exigir mais seria exigir comunicações
personalizadas. Com custos sérios de praticabilidade, tal meio comporta sempre
o risco, já concretizado no passado, de serem desconsiderados titulares do
direito de participação.
Como se diz no citado Acórdão n.º 360/2003, a
publicação oficial
releva “como meio de alcançar adequadamente todas
as entidades visadas” [itálico nosso].
Há que ajuizar, por último, se a comunicação
foi feita com a antecedência bastante para dar possibilidade prática de
efectivação ao direito de participação.
Relembrem-se, a propósito, as datas mais
marcantes, para o efeito, do processo legislativo.
A proposta de lei foi publicada no Diário da República, II Série-A,
em 15 de Outubro de 2010; foi submetida à apreciação das entidades
representativas dos trabalhadores, através de publicação em separatas do Boletim do Trabalho e Emprego, em 20 de Outubro, e do Diário da Assembleia da República, em 27 do mesmo mês. No
primeiro caso, foi fixado o prazo de pronúncia de 20 dias, a contar da
publicação; no segundo, o prazo terminava em 15 de Novembro seguinte.
A Assembleia da República discutiu e votou,
na generalidade, a proposta de lei, em 3 de Novembro de 2010; em 26 do mesmo
mês, processou-se a aprovação final global.
Dando por assente que o prazo de pronúncia
foi suficientemente dilatado, ainda que no limite da suficiência, a questão que
esta sequência temporal suscita tem a ver com o facto de esse prazo ainda estar
a decorrer quando ocorreu a aprovação, na generalidade, da proposta, só
findando quando decorriam os trabalhos de discussão, na especialidade, na
respectiva Comissão.
Temos por seguro que esta circunstância não
obstaculizou a tomada em consideração das posições das organizações que se
tenham manifestado. O que importa é que o prazo finde com anterioridade
suficiente ao da aprovação final, por forma a que a
pronúncia possa ainda repercutir-se, se assim for entendido, no texto
definitivo.
Foi esse o caso.
Aliás, quanto ao lugar paralelo da audição
dos órgãos de governo regional (artigo 229.º, n.º 2, da CRP), o Tribunal tem
sistematicamente decidido que o que importa é que a pronúncia possa ser emitida
e conhecida em tempo útil, em termos de a Assembleia da República a poder
considerar antes da aprovação final – cfr., entre
outros, os Acórdãos n.ºs 670/99, 529/2001, e 581/2007.
Há a acrescentar a tudo quanto fica dito que
foram pedidos directamente pareceres sobre a proposta de Lei, em 3 de Novembro
de 2010, ao Conselho Superior da Magistratura, ao Conselho Superior dos
Tribunais Administrativos e Fiscais, ao Conselho Superior do Ministério Público,
à Associação Sindical dos Juízes Portugueses, e ao Sindicato dos Magistrados do
Ministério Público. As quatro primeiras entidades emitiram efectivamente
opinião, a Associação Sindical dos Juízes Portugueses em 9 de Novembro de 2011.
Em face do exposto,
é de concluir que não houve qualquer vício formal de procedimento, por falta de
participação das organizações representativas dos trabalhadores na elaboração
da lei do Orçamento do Estado de 2011.
7. Irredutibilidade dos
salários
Invoca o
requerente, em fundamentação do pedido, a violação do “direito fundamental à
não redução do salário”.
Não consta da
Constituição qualquer regra que estabeleça a se, de forma
directa e autónoma, uma garantia de irredutibilidade dos salários. Essa regra
inscreve-se no direito infraconstitucional, tanto no Regime do Contrato de
Trabalho
Vem arguido que tal
garantia, ainda que integrando a legislação ordinária, goza de “força
constitucional paralela”, por via do artigo 16.º, n.º 1, da Constituição.
Deve começar por se
anotar que tal regra de direito ordinário apenas vale para a retribuição em
sentido próprio. Na verdade, ela não abrange, por exemplo, as ajudas de custo,
outros abonos, bem como o pagamento de despesas diversas do trabalhador (Maria
do Rosário Ramalho, Direito do Trabalho,
II, Situações laborais individuais, Coimbra,
2006, p. 564 e 551). Nessa medida, os subsídios de fixação e de compensação de
que gozam os magistrados, expressamente equiparados a ajudas de custo,
encontram-se, à partida, fora do âmbito da garantia.
Mas importa sobretudo sublinhar que a regra
não é absoluta. De facto, a norma que proíbe ao empregador, na relação laboral
comum, diminuir a retribuição (artigo 129.º, n.º 1, alínea d),
do Código de Trabalho) ressalva os “casos previstos neste Código ou em
instrumento de regulamentação colectiva do trabalho”. Quanto à relação de
emprego público, admite-se que a lei (qualquer lei) possa prever reduções
remuneratórias (cfr. o citado artigo 89.º, alínea d)). O que se proíbe, em termos absolutos, é apenas que a
entidade empregadora, tanto pública como privada, diminua arbitrariamente o
quantitativo da retribuição, sem adequado suporte normativo.
Deste modo, não colhe a argumentação de que
existiria um direito à irredutibilidade do salário que, consagrado na
legislação laboral, teria força de direito fundamental, por virtude da cláusula
aberta do artigo 16.º, n.º 1, da Constituição. Se assim fosse, o legislador
encontrar-se-ia vinculado por tal imperativo, o que, como vimos, não sucede. Em
segundo lugar, não se pode dizer, uma vez garantido um mínimo, que a
irredutibilidade do salário seja uma exigência da dignidade da pessoa humana ou
que se imponha como um bem primário ou essencial, sendo esses os critérios
materiais para determinar quando estamos perante um direito subjectivo que se
possa considerar "fundamental" apesar de não estar consagrado na
Constituição e sim apenas na lei ordinária (Cfr.
Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais
na Constituição Portuguesa de 1976, 4.ª ed., Coimbra, 2009, p. 79-80).
De resto, o legislador constituinte teve a
preocupação de estabelecer uma densa rede protectiva da contrapartida
remuneratória da prestação laboral, dando consagração formal, no texto da
Constituição, às garantias que entendeu serem postuladas pelas exigências de
tutela, a este nível, da condição dos trabalhadores. Assim é que, para além do
reconhecimento do direito básico à retribuição, manda-se observar o princípio
de que “para trabalho igual salário igual, de forma a garantir uma existência
condigna” (alínea a) do n.º 1 do artigo 59.º),
fixa-se como incumbência do Estado “o estabelecimento e a actualização do
salário mínimo nacional” (alínea a) do n.º 2 do
mesmo artigo), acrescentando-se, na revisão de
Direito fundamental, esse sim, é o
"direito à retribuição", e direito de natureza análoga aos direitos
liberdades e garantias, como é pacífico na doutrina e este Tribunal tem também
afirmado (cfr., por exemplo, o Acórdão n.º 620/2007).
Mas uma coisa é o direito à retribuição, outra, bem diferente, é o direito a um
concreto montante dessa retribuição, irredutível por lei, sejam quais forem as
circunstâncias e as variáveis económico-financeiras que concretamente o
condicionam. Não pode, assim, entender-se que a intocabilidade salarial é uma
dimensão garantística contida no âmbito de protecção
do direito à retribuição do trabalho ou que uma redução do quantum
remuneratório traduza uma afectação ou restrição desse direito.
Inexistindo qualquer regra, com valor
constitucional, de directa proibição da diminuição das remunerações e não sendo
essa garantia inferível do direito fundamental à
retribuição, é de concluir que só por parâmetros valorativos decorrentes de
princípios constitucionais, em particular os da confiança e da igualdade, pode
ser apreciada a conformidade constitucional das soluções normativas em causa.
Tem sido essa, aliás, a orientação constante
deste Tribunal, sempre que chamado a julgar questões atinentes, directa ou
indirectamente, a reduções remuneratórias. Foi assim no Acórdão n.º 303/90,
sobre vencimentos dos ex-regentes escolares, no Acórdão n.º 786/96, sobre
alterações ao Estatuto dos Militares das Forças Armadas, com repercussão no
subsídio da condição militar, e no Acórdão n.º 141/2002, referente à fixação de
limites de vencimentos a funcionários em funções em órgãos de soberania, a
membros dos gabinetes de órgãos de soberania, a funcionários dos grupos
parlamentares e a funcionários das entidades e organismos que funcionam juntos
dos órgãos de soberania, a qual importou uma efectiva e significativa redução
dos vencimentos auferidos por esses sujeitos. Independentemente do sentido das
pronúncias, foi exclusivamente à luz do conteúdo
normativo desses princípios que elas foram emitidas.
Não estando em causa a afectação do direito a
um mínimo salarial, uma vez que a redução remuneratória apenas abrange retribuições
superiores a 1500 euro, valor muito superior ao do salário mínimo nacional, a
irredutibilidade apenas poderá resultar do respeito pelo princípio da protecção
da confiança e porventura, ainda, do princípio da igualdade.
É a eventual violação dos princípios da
confiança e da igualdade, também invocada pelos requerentes, que, de seguida,
analisaremos.
8. Princípio da protecção da confiança
Os requerentes
alegam que terá havido uma violação do princípio da protecção da confiança
ínsito no princípio do Estado de Direito, tal como surge plasmado no
Já vimos que a
redução remuneratória tem natureza orçamental não sendo, por isso, definitiva.
Ainda assim, poderá questionar-se se não violará o princípio da protecção da
confiança.
A protecção da
confiança traduz a incidência subjectiva da tutela da segurança jurídica,
representando ambas, em concepção consolidadamente
aceita, uma exigência indeclinável (ainda que não expressamente formulada) de
realização do princípio do Estado de direito democrático (artigo 2.º da CRP).
A aplicação do princípio da confiança deve
partir de uma definição rigorosa dos requisitos cumulativos a que deve obedecer
a situação de confiança, para ser digna de tutela. Dados por verificados esses
requisitos, há que proceder a um balanceamento ou ponderação entre os
interesses particulares desfavoravelmente afectados pela alteração do quadro
normativo que os regula e o interesse público que justifica essa alteração.
Dessa valoração, em concreto, do peso relativo dos bens em confronto, assim
como da contenção das soluções impugnadas dentro de limites de razoabilidade e
de justa medida, irá resultar o juízo definitivo quanto à sua conformidade
constitucional.
Esta correcta metódica aplicativa já foi
apontada, nos seus traços nucleares, pelo Acórdão n.º 287/90. Respondendo à
questão de saber quando é que estamos perante a “inadmissibilidade,
arbitrariedade ou onerosidade excessiva” de uma conformação que afecta
“expectativas legitimamente fundadas” dos cidadãos, discorre aquele aresto:
«A ideia geral de inadmissibilidade poderá
ser aferida, nomeadamente, pelos seguintes critérios:
Afectação
de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua
uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das
normas dela constantes não possam contar; e ainda
Quando não for ditada pela necessidade de
salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam
considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se, aqui, ao princípio da
proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propósito dos direitos,
liberdades e garantias, no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição, desde a 1.ª
revisão).
Pelo primeiro critério, a afectação de
expectativas será extraordinariamente onerosa. Pelo segundo, que deve acrescer
ao primeiro, essa onerosidade torna-se excessiva, inadmissível ou intolerável,
porque injustificada ou arbitrária.
Os dois critérios completam-se, como é, de
resto sugerido pelo regime dos n.ºs 2 e 3 do artigo 18.º da Constituição. Para
julgar da existência de excesso na “onerosidade”, isto é, na frustração forçada
de expectativas, é necessário averiguar se o interesse geral que presidia à
mudança do regime legal deve prevalecer sobre o interesse individual sacrificado,
na hipótese reforçado pelo interesse na previsibilidade de vida jurídica,
também necessariamente sacrificado pela mudança. Na falta de tal interesse do
legislador ou da sua suficiente relevância segundo a Constituição, deve
considerar-se arbitrário o sacrifício e excessiva a frustração de expectativas.»
E concluía o citado acórdão, neste trecho:
«Nada dispensa a ponderação na hipótese do
interesse público na alteração da lei em confronto com as expectativas sacrificadas».
A mesma ideia foi retomada no Acórdão n.º
303/90, proferido precisamente a respeito da questão de saber se a diminuição
no montante do vencimento de uma certa categoria de funcionários afectaria o
princípio da protecção da confiança:
«A
questão residirá, assim, em saber se aquela afectação se reveste de jeito
inadmissível, arbitrário ou excessivamente oneroso, sendo que o primeiro
daqueles modos — a inadmissibilidade —, se é implicante de uma mudança na ordem
jurídica, com repercussão nas situações de facto já alcançadas, com a qual,
razoável e normalmente, os cidadãos destinatários das normas pré-existentes e
das que operaram a modificação, não podiam e deviam contar, terá também de ser
completado com a circunstância de a mutação normativa afectadora das
expectativas não ter sido imposta por prossecução ou salvaguarda de outros
direitos ou interesses constitucionalmente protegidos e que, na dicotomia com
os afectados, se postem em grau tal que lhes confira prevalência, pois, se não
se postarem, haverá, então, falta de proporcionalidade e, logo, uma forma de
arbítrio (veja-se, sobre o ponto, o Acórdão n.º 287/90 […])».
Em formulações variadas, estes critérios
estiveram reiteradamente presentes na jurisprudência posterior em que o
princípio da confiança foi convocado como parâmetro de apreciação. A partir do
Acórdão n.º 128/2009 (e com acolhimento nos Acórdãos n.ºs 188/2009 e 3/2010),
eles foram precisados e desenvolvidos, com recondução a quatro diferentes
requisitos ou testes. Escreveu-se, nesse sentido:
«Para
que para haja lugar à tutela jurídico-constitucional da «confiança» é
necessário, em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha
encetado comportamentos capazes de gerar nos privados «expectativas» de
continuidade; depois, devem tais expectativas ser legítimas, justificadas e
fundadas em boas razões; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos
de vida tendo em conta a perspectiva de continuidade do «comportamento»
estadual; por último, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse
público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que
gerou a situação de expectativa».
Como se vê, a protecção da confiança,
enquanto corolário e exigência do princípio do Estado de direito democrático,
princípio, este, de “contornos fluidos” e “conteúdo relativamente
indeterminado”, quando “não acha devido apoio noutros preceitos
constitucionais” (como reconheceu o Acórdão n.º 93/84), foi objecto de um
intenso labor de densificação que lhe traçou um preciso âmbito de aplicação,
bem como um modo procedimental de (necessária)
confrontação com princípios constitucionais e interesses constitucionalmente
credenciados,
Vêm invocados, como precedentes, os Acórdãos
n.ºs 303/90 e 141/2002, referíveis a situações em que determinadas alterações
legislativas, constantes de leis do orçamento (respectivamente, o Orçamento de
Estado para 1989 e os Orçamentos de Estado para 1992 e 1993) tinham como
implicação uma redução remuneratória de certas categorias de trabalhadores com
relação de emprego público.
E efectivamente, em ambos os casos, o
Tribunal declarou a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das
normas impugnadas, "por violação do princípio da confiança, ínsito no princípio
do Estado de direito democrático, consagrado no artigo 2.º da
Constituição".
Mas urge atentar nos fundamentos que
sustentam as decisões.
A razão invocada no Acórdão n.º 303/90 foi a
falta de justificação específica da medida que implicava uma redução salarial.
Aí se diz:
«Não nos dá a
[…]
Torna-se, desta arte, indescortinável qual
seja o interesse e a sua suficiente relevância que levaram à suspensão do
regime da
[…] Atingido um nível remuneratório que lhes
conferia [aos titulares da remuneração], na ocasião da entrada em vigor desta
última Lei, um quantitativo então igual ao percebido pelos professores
diplomados com os cursos das escolas do magistério primário, é perfeitamente
compreensível que os destinatários daquele diploma ficassem possuídos da
convicção de que esse «direito» subjectivado a tal quantitativo, já
concretizado objectivamente, para o futuro, e sem que surgissem acentuadas
alterações da conjuntura económico-financeira, era algo de reconhecido pela
ordem jurídica e com o qual eles podiam e deviam contar, deste modo ficando
convencidos que o dito montante não seria diminuído.
Ao
suspender o referido «direito», o n.º 11 do artigo 14.º da
Por isso se depara uma inadmissível (porque
irrazoável, extraordinariamente onerosa e excessiva) afectação levada a cabo
pela norma sindicada».
Já o Acórdão n.º 141/2002 inscreveu, na sua
fundamentação, como motivos da declaração de inconstitucionalidade, a "redução substancial" da remuneração com "efeitos imediatos", conjugada com a inexistência ou falta de
invocação de um específico "interesse público" que pudesse justificar
a medida. Nas palavras do acórdão:
«Nesta conformidade, tem de se concluir que,
por força do estabelecido na própria disposição legal que a previa, se estava
perante uma remuneração acessória com
um regime especial que lhe conferia uma particular estabilidade e consistência,
o que justificava a expectativa do seu integral recebimento por banda dos
funcionários afectados. Ora, o que aconteceu foi que, por via da norma em
causa, a remuneração global dos funcionários por ela abrangidos foi objecto de
uma redução substancial e com
efeitos imediatos, o
que também se afigura particularmente relevante.
[…]
Por outro lado, não se descortinam – nem
sequer foram invocados – quaisquer motivos que pudessem aqui «justificar» a
adopção da medida com efeitos retrospectivos, nomeadamente particulares razões
de interesse público ou uma qualquer alteração objectiva e concreta das
condições de trabalho do pessoal afectado».
Isto é, tendo sido dado por assente, em ambos
os casos, que a confiança legítima saíra vulnerada com as soluções impugnadas, o
Tribunal não descortinou qualquer interesse público cuja salvaguarda as pudesse
justificar. Daí a decisão de inconstitucionalidade. Merecerá idêntico juízo o
caso agora em apreciação?
Não custa admitir que uma redução
remuneratória abrangendo universalmente o conjunto de pessoas pagas por
dinheiros públicos não cai na zona de previsibilidade de comportamento dos
detentores do poder decisório. O quase contínuo passado de aumentos anuais dos
montantes dos vencimentos, na função pública, legitima uma expectativa
consistente na manutenção, pelo menos, das remunerações percebidas e a tomada
de opções e a formação de planos de vida assentes na continuidade dessa
situação.
As reduções agora introduzidas, na medida em
que contrariam a normalidade anteriormente estabelecida pela actuação dos
poderes públicos, nesta matéria, frustram expectativas fundadas. E trata-se de
reduções significativas, capazes de gerarem ou acentuarem dificuldades de
manutenção de práticas vivenciais e de satisfação de compromissos assumidos
pelos cidadãos. Sem esquecer que, relativamente a algumas categorias de
destinatários, elas se cumularam com outras medidas anteriores de redução
remuneratória. Assim, a redução prevista no artigo 19.º, n.º 1, da lei do Orçamento
do Estado "tem por base a remuneração total ilíquida apurada após a
aplicação das reduções previstas nos artigos 11.º e 12.º da
Essa redução teve, além disso, efeitos
imediatos, logo no dia de entrada em vigor da lei do Orçamento do Estado, ou
seja, um dia após a sua publicação em Diário da República.
Não se pode ignorar, todavia, que
atravessamos reconhecidamente uma conjuntura de absoluta excepcionalidade, do
ponto de vista da gestão financeira dos recursos públicos. O desequilíbrio
orçamental gerou forte pressão sobre a dívida soberana portuguesa, com escalada
progressiva dos juros, colocando o Estado português e a economia nacional em
sérias dificuldades de financiamento. Os problemas suscitados por esta situação
passaram a dominar o debate político, ganhando também foros de tema primário na
esfera comunicacional. Outros países da União Europeia vivem problemas
semelhantes, com interferências recíprocas, sendo divulgada abundante
informação a esse respeito.
Neste contexto, e no quadro de uma estratégia
global delineada a nível europeu, entrou na ordem do dia a necessidade de uma
drástica redução das despesas públicas, incluindo as resultantes do pagamento
de remunerações. Medidas desse teor foram efectivamente tomadas noutros países,
com larga anterioridade em relação à publicação da proposta de lei do Orçamento
do Estado para 2011, e com reduções remuneratórias mais acentuadas do que
aquelas que este diploma veio a implementar.
Pode pôr-se em dúvida, em face deste
panorama, se, no momento em que as reduções entraram em vigor, persistiam ainda
as boas razões que, numa situação de normalidade, levam a atribuir
justificadamente consistência e legitimidade às expectativas de intangibilidade
de vencimentos.
Do que não pode razoavelmente duvidar-se é de
que as medidas de redução remuneratória visam a salvaguarda de um interesse
público que deve ser tido por prevalecente – e esta constitui a razão decisiva
para rejeitar a alegação de que estamos perante uma desprotecção da confiança
constitucionalmente desconforme.
Na verdade, à situação de desequilíbrio
orçamental e à apreciação que ela suscitou nas instâncias e nos mercados
financeiros internacionais são imputados generalizadamente riscos sérios de
abalo dos alicerces (senão, mesmo, colapso) do sistema económico-financeiro
nacional, o que teria também, a concretizar-se, consequências ainda mais
gravosas, para o nível de vida dos cidadãos. As reduções remuneratórias
integram-se num conjunto de medidas que o poder político, actuando em
entendimento com organismos internacionais de que Portugal faz parte, resolveu
tomar, para reequilíbrio das contas públicas, tido por absolutamente necessário
à prevenção e sanação de consequências desastrosas, na esfera económica e
social. São medidas de política financeira basicamente conjuntural, de combate
a uma situação de emergência, por que optou o órgão legislativo devidamente
legitimado pelo princípio democrático de representação popular.
Não se lhe pode contestar esse poder-dever.
Como se escreveu no Acórdão n.º 304/2001:
«Haverá, assim, que proceder a um justo
balanceamento entre a protecção das expectativas dos cidadãos decorrentes do
princípio do Estado de direito democrático e a liberdade constitutiva e
conformadora do legislador, também ele democraticamente legitimado, legislador
ao qual, inequivocamente, há que reconhecer a
legitimidade (senão mesmo o dever) de tentar adequar as soluções jurídicas às
realidades existentes, consagrando as mais acertadas e razoáveis, ainda que
elas impliquem que sejam “tocadas” relações ou situações que, até então, eram
regidas de outra sorte».
Diferentemente dos casos julgados pelos
Acórdãos n.ºs 303/90 e 141/2002, o interesse público a salvaguardar, não só se
encontra aqui perfeitamente identificado, como reveste importância fulcral e
carácter de premência. É de lhe atribuir prevalência, ainda que não se ignore a
intensidade do sacrifício causado às esferas particulares atingidas pela
redução de vencimentos.
Como último passo, neste quadrante
valorativo, resta averiguar da observância das exigências de proporcionalidade
(cfr., quanto à necessária conjugação do princípio da
protecção da confiança com o princípio da proibição do excesso, Reis Novais, Os princípios constitucionais estruturantes da República Portuguesa,
Coimbra, 2004, p. 268-269). Admitido que a expectativa de manutenção dos
montantes remuneratórios e de ajudas de custo tenha que ceder, em face da
tutela de um interesse público contrastante de maior peso, ainda assim há que
controlar se as concretas medidas transitórias de redução remuneratória,
previstas no artigo 19.º da lei do Orçamento do Estado, abrangendo todo o
universo dos trabalhadores com uma relação de emprego público, e as medidas de
redução de ajudas de custo que resultam dos artigos 20.º e 21.º da Lei do Orçamento
de Estado para 2011, abrangendo os magistrados judiciais e do Ministério
Público, traduzem ou não uma afectação desproporcionada de uma posição de
confiança, tendo em conta os três níveis em que o princípio da
proporcionalidade se projecta.
Que se trata de uma medida idónea para
fazer face à situação de défice orçamental e crise financeira é algo que
resulta evidente e se pode dar por adquirido. Quanto à necessidade,
um juízo definitivo terá que ser remetido para a análise subsequente, à luz do
princípio da igualdade, a que o princípio da proporcionalidade também está
associado. Implicando a ponderação de eventuais medidas alternativas,
designadamente as que produziriam efeitos de abrangência pessoal mais alargada,
é nessa sede que a questão poderá ser mais cabalmente tratada e decidida. Por
último, a serem indispensáveis, as reduções remuneratórias não se podem
considerar excessivas, em face das dificuldades a que visam fazer
face. Justificam esta valoração, sobretudo, o seu carácter transitório e o
patente esforço em minorar a medida do sacrifício exigido aos particulares,
fazendo-a corresponder ao quantitativo dos vencimentos afectados. Assim é que,
para além da isenção de que gozam as remunerações inferiores a 1500 euros, as
taxas aplicáveis são progressivas, nunca ultrapassando, em todo o caso, o
limite de 10% – inferior ao aplicado em países da União Europeia com problemas
financeiros idênticos aos nossos.
Quanto à
redução dos subsídios de fixação e de compensação de que gozam os magistrados,
trata-se de prestações complementares, com uma causa específica, que, à
partida, por força dessa natureza, não suscitam expectativas legítimas de
manutenção com consistência equivalente às que a retribuição, propriamente
dita, dá azo, até porque, como vimos, não estão abrangidas pela garantia
infraconstitucional de irredutibilidade.
Por outro
lado, embora a taxa de redução seja bastante mais elevada do que a das reduções
remuneratórias, como a sua base de incidência é de valor relativamente baixo,
os montantes pecuniários que os afectados perdem não são excessivamente
onerosos. Não é de crer que eles pesem de tal forma, nos patrimónios atingidos,
que importem a frustração do “investimento na confiança” – requisito
indispensável para a sua tutela.
Por último, há a notar que a expressa
equiparação desses subsídios, para todos os efeitos legais, a ajudas de custo,
é uma fixação legislativa de um regime favorável para os destinatários (tendo
em conta, sobretudo, alternativas que chegaram a ser propostas), atenuando, de
certa forma, o sacrifício por aqueles sofrido com a redução.
Por tudo, não é de entender que as reduções
destes subsídios, ainda que se lhes atribua carácter não transitório, importem
violação do princípio da confiança constitucionalmente censurável.
9.
Princípio da igualdade
Os requerentes invocam a violação do
princípio da igualdade dizendo que a medida apenas atinge os trabalhadores da
Administração Pública, havendo "outras categorias de trabalhadores que são
igualmente pagos com dinheiros públicos e que não foram atingidos por uma
idêntica medida".
Dada a abrangência do universo dos
trabalhadores incluídos na redução remuneratória, são certamente limitadas as
situações de trabalhadores que sejam pagos por dinheiros públicos e não tenham
sido abrangidos pela medida.
Na verdade, esta medida abarca todo o
perímetro da Administração Pública (entendida no seu conceito mais lato),
incluindo nomeadamente, nos termos das alíneas p),
s), t) e u) do n.º 9 do artigo 19.º, da lei do Orçamento do Estado, os
gestores públicos, ou equiparados, os membros dos órgãos executivos,
deliberativos, consultivos, de fiscalização ou quaisquer outros órgãos
estatutários dos institutos públicos de regime geral e especial, de pessoas
colectivas de direito público dotadas de independência
decorrente da sua integração nas áreas de regulação, supervisão ou controlo,
das empresas públicas de capital exclusiva ou maioritariamente público, das
entidades públicas empresariais e das entidades que integram o sector
empresarial regional e municipal, das fundações públicas e de quaisquer outras
entidades públicas; os trabalhadores dos institutos públicos de regime especial
e de pessoas colectivas de direito público dotadas de
independência decorrente da sua integração nas áreas de regulação, supervisão
ou controlo; os trabalhadores das empresas públicas de capital exclusiva ou
maioritariamente público, das entidades públicas empresariais e das entidades
que integram o sector empresarial regional e municipal, com as adaptações autorizadas
e justificadas pela sua natureza empresarial; e, ainda, os trabalhadores e
dirigentes das fundações públicas e dos estabelecimentos públicos não abrangidos
pelas alíneas anteriores.
Ficam exceptuadas
da medida as pessoas que aufiram menos de 1500 euro. Mas, quanto a estas, não
se pode considerar que haja uma violação do princípio da igualdade. Na verdade,
o princípio da igualdade determina que se trate de forma igual o que é igual e
de forma diferente o que é diferente na medida da diferença. Ora a situação das
pessoas que auferem remunerações mais baixas é diferente da situação das
pessoas que auferem remunerações mais altas. E é diferente muito em especial
para efeitos de redução salarial. De facto, os efeitos negativos de uma redução
salarial sentem-se de forma mais intensa naqueles que auferem remunerações mais
baixas do que naqueles que percebem remunerações mais elevadas. Assim como o
princípio da igualdade não impõe que todos recebam o mesmo salário, sendo
possíveis diferenciações em razão da quantidade, natureza e qualidade do
trabalho prestado, da mesma forma também o princípio não impõe que as reduções
remuneratórias sejam quantitativamente idênticas para todas as pessoas devendo
antes ser proporcionais, em termos de justiça distributiva, ao valor mais ou
menos elevado das remunerações auferidas.
Ficam também
exceptuadas da medida as pessoas mencionadas na alínea a)
do n.º 2 do artigo 19.º da lei do Orçamento do Estado, que aufiram uma retribuição
inferior a 4165 euro. Mas estas não mantêm com o Estado ou outras entidades da
Administração Pública uma relação jurídica de emprego com vínculo de
subordinação. Trabalharão nomeadamente em comissões de serviço sem vínculo
laboral ou em condições análogas. Ora este facto (a inexistência de uma relação
jurídica de emprego público) poderá permitir justificar a diferenciação.
Ainda que não
proceda a alegação dos requerentes, subsiste, todavia, uma questão atinente ao
princípio da igualdade, tendo a ver com o facto de os destinatários das medidas
de redução serem apenas as pessoas que trabalham para o Estado e demais pessoas
colectivas públicas, ou para quaisquer das restantes entidades referidas no n.º
9 do artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2011, de 31 de Dezembro. Ficam de fora os
trabalhadores com remunerações por prestação de actividade laboral subordinada
nos sectores privado e cooperativo, os trabalhadores por conta própria, bem
como todos quantos auferem rendimentos de outra proveniência.
Pode questionar-se
se, havendo necessidade de impor sacrifícios patrimoniais em tutela de um
interesse público, que a todos diz respeito, não deveriam ser afectadas, por
igual, as esferas da generalidade dos cidadãos, com idêntica capacidade
contributiva. Tal resultaria do princípio da igualdade
perante os encargos públicos, que exige que os sacrifícios inerentes
à satisfação de necessidades públicas sejam equitativamente distribuídos por
todos os cidadãos; todos os cidadãos deverão contribuir de igual forma para os
encargos públicos à medida da sua capacidade contributiva.
Invocar, a
propósito de medidas de consolidação orçamental, o princípio da igualdade
perante os encargos públicos, princípio estruturante
da nossa constituição fiscal, é o mesmo que sustentar que, por exigência do
princípio da igualdade, a correcção dos desequilíbrios orçamentais tem
necessariamente que ser levada a cabo por via tributária, pelo aumento da carga
fiscal, em detrimento de medidas de redução remuneratória. Será assim?
É indiscutível que,
com as medidas em apreciação, a repartição dos sacrifícios impostos pela
situação excepcional de crise financeira não se faz de igual forma entre todos
os cidadãos com igual capacidade contributiva, uma vez que elas não têm um
alcance universal, recaindo apenas sobre as pessoas que têm uma relação de emprego
público. Há um esforço adicional em benefício de todos, em prol da comunidade,
que é pedido exclusivamente aos servidores públicos.
Também não sofre controvérsia que não estava
excluída a tomada de medidas de natureza tributária, conducentes à obtenção de
uma receita fiscal de montante equivalente ao que se poupa com a redução
remuneratória. E, nessa hipótese, todas as pessoas que auferem iguais
rendimentos colectáveis ficariam sujeitas a um igual sacrifício do ponto de
vista da sua contribuição para os encargos públicos.
Mas esta dupla constatação de forma alguma
equivale à fundamentação do cabimento do princípio da igualdade perante os
encargos públicos, quando se trata de apreciar a constitucionalidade de medidas
estaduais que visam a contenção do défice orçamental dentro de determinados
limites. A fundamentação de que aquele princípio tem uma projecção
constringente nesta matéria (não como princípio estruturante, mas como
princípio impositivo do sistema fiscal),
predeterminando o tipo de soluções disponíveis e retirando ao decisor político
democraticamente legitimado qualquer margem de livre opção, é algo que fica por
fazer. E esse ónus de fundamentação teria que ser satisfeito, pois a definição
dos encargos públicos e dos seus limites − o que está aqui em causa –
situa-se a montante da questão da sua repartição, sem com ela se confundir. O
princípio constitucional da igualdade perante os encargos públicos não pode,
pois, ser automaticamente transposto, sem mais, para este campo problemático.
É sabido que a actuação, em combate ao
défice, pelo lado da receita (privilegiadamente fiscal), ou, antes, pelo lado
da despesa (bem como a combinação adequada dos dois tipos de medidas e a
selecção das que, de entre eles, merecem primazia) foi (e continua a ser)
objecto de intenso debate político e económico. E a divergência de orientações
e de propostas tem como pano de fundo a não coincidência dos efeitos produzidos
por uma ou outra categoria de medidas. Ainda que um acréscimo de receitas
fiscais possa conduzir, no estrito plano contabilístico-financeiro, a ganhos
pecuniários equivalentes aos resultantes de um corte de despesas, do ponto de
vista dos concomitantes efeitos colaterais e das repercussões globais no sistema
económico-social, está longe de ser indiferente seguir uma ou outra via. Não
há, nesta matéria, variáveis neutras e rigorosamente intermutáveis, pelo que as
políticas a implementar pressupõem uma ponderação complexa, em que se busca um
máximo de eficácia, quanto ao objectivo a atingir, e um mínimo de lesão, para
outros interesses relevantes.
Não cabe, evidentemente, ao
Não pode afirmar-se que tal seja o caso. O
não prescindir-se de uma redução de vencimentos, no quadro de distintas medidas
articuladas de consolidação orçamental, que incluem também aumentos fiscais e
outros cortes de despesas públicas, apoia-se numa racionalidade coerente com
uma estratégia de actuação cuja definição cabe ainda dentro da margem de livre
conformação política do legislador. Intentando-se, até por força de
compromissos com instâncias europeias e internacionais, conseguir resultados a
curto prazo, foi entendido que, pelo lado da despesa, só a diminuição de
vencimentos garantia eficácia certa e imediata, sendo, nessa medida,
indispensável. Não havendo razões de evidência em sentido contrário, e dentro
de “limites do sacrifício”, que a transitoriedade e os montantes das reduções
ainda salvaguardam, é de aceitar que essa seja uma forma legítima e necessária,
dentro do contexto vigente, de reduzir o peso da despesa do Estado, com a
finalidade de reequilíbrio orçamental. Em vista deste fim, quem recebe por
verbas públicas não está em posição de igualdade com os restantes cidadãos,
pelo que o sacrifício adicional que é exigido a essa categoria de pessoas –
vinculada que ela está, é oportuno lembrá-lo, à prossecução do interesse
público - não
consubstancia um tratamento injustificadamente desigual.
III - Decisão
Pelos
fundamentos expostos, o
Lisboa,
21 de Setembro de 2011. – Joaquim de Sousa Ribeiro –
Catarina Sarmento e Castro – Ana Maria Guerra Martins – José Borges Soeiro –
Vítor Gomes – Carlos Fernandes Cadilha – Maria João Antunes – Gil Galvão –
Carlos Pamplona de Oliveira – vencido conforme declaração junta. – J. Cunha Barbosa
(vencido nos termos da declaração de voto que se junta) – João Cura
Mariano (vencido, nos termos da declaração que junto). – Rui Manuel Moura Ramos.
DECLARAÇÃO DE VOTO
Vencido essencialmente pelas seguintes
razões:
As normas analisadas são, em meu entender,
inconstitucionais por violação do principio do Estado
de direito democrático, consagrado no artigo 2º da Constituição, em conjugação
com o princípio da igualdade decorrente do disposto nos n.ºs 1 e 2 do artigo 13º
e da alínea a) do n.º 1 do artigo 59º da
Constituição, que reafirma o principio da igualdade numa vertente social.
O princípio Estado de direito democrático
implica um mínimo de certeza e de segurança no direito das pessoas e nas
expectativas que a elas são juridicamente criadas. Merece, por isso, protecção
constitucional a expectativa que os cidadãos legitimamente têm na manutenção de
situações remuneratórias já alcançadas como consequência do direito em vigor,
razão pela qual a normação que, de forma intolerável e arbitrária, prejudique
aqueles mínimos de certeza e segurança que a comunidade e o direito tem de
respeitar como dimensões essenciais do Estado de direito democrático, deve ser
entendida como não consentida pela Constituição.
O legislador não está impedido de, na prossecução
ou salvaguarda de outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos,
que mereçam prevalência, alterar o conteúdo daquelas situações remuneratórias, desde
que tal medida, para além de necessária, não seja arbitrária.
Ora, a justificação concretamente invocada
para fundamentar a aprovação das normas que determinam cortes e reduções nos
salários dos funcionários revela que o interesse público que tais normas visam
proteger diz respeito à comunidade no seu conjunto, à generalidade dos
cidadãos, e não, unicamente, aos funcionários públicos, grupo que, no entanto,
é exclusivamente afectado pela referida redução salarial. Inexiste, em consequência,
uma específica justificação para afectar, de forma exclusiva, esses
trabalhadores, tendo em conta que a finalidade que o legislador ambiciona obter
pode igualmente ser alcançada estendendo à generalidade dos cidadãos os
encargos necessários à resolução dos problemas financeiros nacionais por via de
simples medidas de natureza tributária, de fácil concretização prática.
Finalmente, uma vez que as normas em análise
visam expressamente reduzir, e de imediato, o montante remuneratório dos
funcionários, perdem relevância argumentos retirados do carácter pretensamente
provisório da medida e da natureza orçamental do diploma que a veicula;
qualquer que seja o resultado a que tal discussão possa conduzir, manter-se-á
inalterada e operante a protecção constitucional gerada pelas já referidas
expectativas. – Carlos Pamplona de Oliveira.
DECLARAÇÃO DE VOTO
A tese que obteve vencimento, no que concerne às
questões - vigência temporal das normas impugnadas,
participação das organizações dos trabalhadores na
elaboração da lei, irredutibilidade dos
salários, princípio da protecção da
confiança -, não me suscita uma posição de plena discordância, antes
pelo contrário, ressalvando-se um ou outro aspecto quanto à fundamentação que a
sustenta, designadamente quanto ao princípio da confiança e à sua projecção na
análise e aplicação que veio de ser concretizada e no que respeita ao princípio
da igualdade.
Efectivamente, a discordância verifica-se,
essencialmente, quanto à apreciação da questão de (in)constitucionalidade
à luz do princípio da igualdade, já que entendo que tal princípio levaria a uma
solução diversa da que obteve vencimento, ou seja, determinaria que se
concluísse pela inconstitucionalidade material das normas sindicandas.
Impõe-se, desde já, referir que se não é insensível à
situação de gravidade e excepcionalidade - forte desequilíbrio
financeiro das contas públicas e elevada dívida soberana
– que afecta o país e, consequentemente, que a mesma exija a adopção de medidas
de carácter excepcional e de forma a garantir, num futuro próximo, o
afastamento de uma tal situação e a permitir a sua sustentabilidade económica e
financeira.
Porém, como se haverá de convir, tal situação de
excepcionalidade não poderá conduzir a uma situação de afastamento de todo e
qualquer controlo judicial, sem embargo de se dever reconhecer o amplo poder de
conformação de que naturalmente dispõe o legislador democrático; na realidade,
como afirma Jorge Reis Novais (cfr. ‘Os princípios constitucionais estruturantes’, pág.
111), «… Uma concepção constitucional de igualdade material
conduz inevitavelmente a um padrão de controlo da sua observância em que o
julgador é invariavelmente remetido para juízos de valoração que incidem sobre
os fundamentos ou os critérios que pretendem justificar, em caso de
desigualdade de tratamento, a distinção ou discriminação levada a cabo pelo
legislador e, em caso de igualdade, a equiparação ou indiferenciação produzida.
Ora, desse ponto de vista, tendo sobretudo em conta o amplo espaço de
conformação que deve ser reconhecido ao legislador democrático, a resposta mais
comum vai no sentido de uma autocontenção judicial que, todavia, conhece várias
gradações. …».
As normas sindicandas – artigos 19.º, 20.º e 21.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31de Dezembro (Lei
do Orçamento de Estado para 2011) – introduzem reduções às
remunerações mensais ilíquidas, a partir de determinados escalões
remuneratórios, percebidas por um universo restrito de pessoas, como sejam, os
enumerados no n.º 9 do artigo 19.º, todas elas
marcadas transversalmente por um elemento comum – ligação
profissional ou funcional à administração pública, ou dito de outra
forma, exercício de funções em regime específico de função
pública -, servindo, portanto, no sector público.
Tal redução remuneratória tem como escopo principal a
satisfação dos encargos públicos (no caso, através da sua diminuição),
permitindo que se atinja um maior equilíbrio financeiro, entre a despesa e a
receita, a expressar a nível do Orçamento do Estado, obstando, a final, a um
aumento da dívida soberana e, bem assim, a permitir que seja alcançada uma
maior sustentabilidade económico-financeira do país.
Porém, tal objectivo, de manifesto alcance nacional,
não pode deixar de integrar interesse público geral
a prosseguir por todos os que se encontrem nas mesmas condições remuneratórias
previstas nas normas em causa, que já não e tão só pelos que transportem a
‘mácula’ de exercício de funções em regime específico de função pública, sob
pena de discriminação negativa, no mínimo, injusta, já que por razões, como se
deixou dito, meramente sócio-profissionais, e em
contravenção do disposto no artigo 13.º n.º 2 da CRP (cfr.,
ainda, artigos 18.º, nº 3 e 59.º, n.º 1, al. a) da CRP).
Na realidade, sem embargo de se poder reconhecer que o
interesse público geral, cuja definição compete ao legislador (à lei),
justificará a medida adoptada, sempre restará por explicar a confinação dos seus encargos a um universo restrito ou
especifico de pessoas, como seja, aos que exercem funções ou actividade em
regime de função pública, sendo certo que estes poderão ver a sua situação
ainda mais agravada (para além da redução da ‘massa salarial’) em função de
aumentos de impostos ou taxas que impenderão, naturalmente, sobre um universo
de pessoas que, originariamente e em função do interesse público em causa,
deveria responder, atento o princípio da igualdade, pelos encargos dele
resultantes, interesse esse que, obviamente, não é específico dos que exercem
funções públicas.
Por mera curiosidade, deixa-se notado, sem qualquer
propósito de defesa de estabelecimento de limite ao poder de conformação do
legislador, para além, obviamente, dos resultantes da lei fundamental, o que a
propósito da questão em análise deixou plasmado o Conselho Económico e Social,
no seu parecer de 26 de Outubro de 2010, sobre a Proposta de Orçamento do
Estado para 2011(‘in’ Pareceres do CES, www.ces.pt): « … a redução de vencimentos
dos funcionários públicos e dos trabalhadores do Sector Empresarial do Estado
(SEE) é uma medida injusta, uma vez que faz repercutir sobre estes
trabalhadores grande parte do ónus de redução do défice, a qual a todos
beneficia. O CES entende que tal tipo de medidas só deve ser tomado quando
estão esgotadas todas as alternativas, o que o CES considera não ser o caso uma
vez que se coloca uma grande parte do ónus da consolidação orçamental nesses
funcionários. …».
No que respeita aos artigos 20.º e 21.º da Lei do
Orçamento em causa, na medida em que aditam normas aos Estatutos,
respectivamente, dos Magistrados Judiciais (artigo 32.º-A) e do Ministério
Público (108.º- A), a injustificação da redução daí resultante, sem levar a um
total afastamento das razões supra referidas, fundar-se-á mais na violação do
princípio da confiança, tendo em conta a ideia de justiça e proporcionalidade,
o que, desde logo, se afigura resultar da aplicação,
sem qualquer razão expressa ou aparente adiantada pelo legislador, de uma
redução em função de uma taxa superior (20%), como seja, o dobro da máxima
prevista no artigo 19.º, e, ainda, da forte suspeita da sua intemporalidade,
colocando-se, deste modo, em crise os valores da segurança jurídica e da
protecção da confiança, perante a legitima expectativa criada nos destinatários
em face do quadro normativo vigente à data da introdução de tais normas, no
mínimo, de que não ocorreria um tratamento mais gravoso.
Dir-se-á, por fim, que o efeito ablativo nas
remunerações dos destinatários das normas, sem previsão de qualquer tipo de
contrapartida, coloca em crise a confiança e a proporcionalidade, enquanto
factores de valoração a atender na aplicação do princípio da igualdade, tanto
mais que, tratando-se de medida adoptada unilateralmente e com repercussão tão
só na esfera pessoal dos destinatários, não consente que estes possam compensar
tal ablação por outra forma e de modo a obterem a quota-parte de que se viram
despojados, tendo em vista a necessidade de satisfação de possíveis e naturais
obrigações por si confiadamente assumidas em função do quantitativo
remuneratório anterior, situação esta que se tornará, ainda, mais significativa
perante a exclusividade de funções exigida pelo estatuto profissional de alguns
dos destinatários, impeditiva do exercício de qualquer outro tipo de actividade
(complementar) remunerada, através de um esforço pessoal e com apelo à redução
das suas horas de descanso e de lazer.
De tudo quanto se deixa exposto, concluiria pela
inconstitucionalidade das normas dos artigos 19.º, 20.º e 21.º da Lei n.º
55-A/2010, de 31 de Dezembro (Orçamento do Estado para 2011).
*
J. Cunha Barbosa
DECLARAÇÃO
DE VOTO
Divergi da posição maioritária de julgar
conforme à Constituição as reduções remuneratórias impostas pelos artigos 19.º,
20.º e 21.º, da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro, porque entendo que as
mesmas violam o princípio da confiança, ínsito na ideia de Estado de direito
democrático, consagrada no artigo 2.º da Constituição.
Na verdade, o longo e contínuo passado de
aumentos sucessivos dos vencimentos dos trabalhadores da função pública,
acompanhando o aumento do custo de vida, criaram-lhes uma expectativa
consistente dos seus salários manterem essa relação de proporcionalidade, não
se perspectivando a possibilidade dos mesmos poderem ser reduzidos, pelo que
programaram e organizaram as suas vidas, tendo em conta esse dado que
consideravam seguro.
Por isso, as reduções agora efectuadas pelas
normas sob fiscalização, na medida em que contrariam inesperadamente uma
política solidificada ao longo dos anos, vieram frustrar aquela expectativa
legitimamente fundada.
Admite-se, no entanto, que o legislador possa
defraudar a confiança que os cidadãos depositaram na estabilidade de um
determinado regime jurídico quando haja um interesse público que o justifique.
Essa justificação tem que ser encontrada num
juízo de proporcionalidade, ou seja, o interesse público que o legislador tem
em mente deve superar o peso das expectativas dos particulares e a alteração
operada no quadro legislativo tem que se revelar adequada, necessária e
proporcional ao sacrifício imposto aos cidadãos.
A redução dos salários dos funcionários
públicos integrou a política orçamental para 2011, que teve como objectivo
fundamental a redução do défice de 7,3% do PIB, então previsto para 2010, para
4,6% em 2011, obedecendo a imposição comunitária.
Como é sabido Portugal atravessa a sua pior
crise das últimas décadas nos domínios económico, financeiro e social,
encontrando-se a economia portuguesa numa trajectória insustentável que, a não
ser corrigida, pode levar o país, a breve prazo, a um desastre económico de
grandes proporções e a um retrocesso de difícil recuperação.
A situação financeira degradou-se fortemente
nos últimos anos, sendo essa degradação visível tanto no que respeita à
situação financeira global da economia, como no que respeita ao caso particular
das finanças públicas, sendo evidentes as dificuldades de financiamento externo
que colocam em risco a capacidade do Estado português solver os compromissos
assumidos.
Perante este panorama, o Orçamento de Estado
para 2011 foi encarado como um instrumento importante de correcção da
trajectória deficitária das contas do Estado, medida essencial para transmitir
uma imagem da capacidade do país solver os seus compromissos, para continuar a
ter acesso a fontes de financiamento, a juros razoáveis, que lhe permitam
iniciar uma recuperação económica decisiva.
A superioridade do peso do interesse público
que presidiu à medida aqui sob fiscalização não oferece quaisquer dúvidas
perante os interesses particulares afectados, assim como a aptidão dessa medida
para atingir os objectivos definidos.
O mesmo não sucede quanto à necessidade ou
exigibilidade do meio escolhido em relação ao fim desejado. Na verdade, não
basta demonstrar que a via escolhida é adequada à finalidade visada, é também
necessário evidenciar-se que ela é a que menos encargos impõe
aos cidadãos. Face à violação da confiança dos cidadãos e aos danos
subsequentes, essa medida tem que se revelar “a mais suave”, “a mais benigna”,
entre as medidas possíveis para alcançar a finalidade pretendida. Só assim se
poderá concluir pela necessidade da sua aprovação.
Ora, se o fim perseguido é uma redução
drástica do défice das contas públicas, o mesmo tanto poderá ser obtido por via
do aumento da receita como pela via da diminuição da despesa.
Sabe-se que não é indiferente o combate ao
défice pelo lado da receita ou pelo lado da despesa, atenta a diferença dos
efeitos colaterais na economia destas opções, não podendo este Tribunal cercear
a liberdade do legislador escolher o caminho que considera mais eficaz para
atingir o seu objectivo, como refere o presente acórdão.
Contudo, quando o corte da despesa é
efectuado através da redução dos vencimentos dos funcionários públicos, a
essencialidade dos referidos efeitos colaterais coincide com as consequências
duma tributação dos rendimentos – redução do poder de compra da população, com
reflexos na procura interna.
Não está demonstrado que exista uma diferença
significativa nos efeitos da opção da redução dos vencimentos dos funcionários
públicos, relativamente a uma tributação acrescida dos rendimentos de todos os
cidadãos, sendo certo que ambas alcançariam o objectivo de redução do défice
público, com menores encargos para os funcionários públicos, uma vez que a
distribuição do sacrifício recairia sobre um universo substancialmente mais
alargado. Além de que, estando nós perante um objectivo de interesse comum a
todos os cidadãos, era indiscutivelmente mais justo que a medida de redução dos
rendimentos particulares não atingisse apenas os trabalhadores da função
pública.
Não se revelando, pois, que a medida
escolhida pelo legislador para alcançar a redução do défice das contas públicas
fosse a “mais benigna” entre as medidas possíveis, não se mostra preenchido o
requisito da necessidade que poderia justificar a violação do princípio da
confiança em nome da prossecução de um interesse público superior, pelo que me
pronunciei pela inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 19.º,
20.º e 21.º, da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro.
Fixaria, contudo, por razões de evidente
interesse público de excepcional relevo, a produção de efeitos da declaração de
inconstitucionalidade, apenas a partir de 1 de Janeiro de 2012, permitindo
assim ao legislador perspectivar medidas alternativas de redução do défice
público que lhe permitisse atingir os objectivos definidos, utilizando-se a
faculdade prevista no artigo 282.º, n.º 4, da Constituição. – João Cura Mariano.
