TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Acórdãos 91.º Volume \ 2014

37 acórdão n.º 745/14 da proibição do excesso, enquanto princípio geral de limitação dos poderes públicos (cfr. os Acórdãos n. os  187/01 e 73/09, disponíveis e m www.tribunalconstitucional.pt ). Como é consabido, o princípio da proporcionalidade configura-se como uma ferramenta analítica, de caráter flexível, por banda da qual se escrutina o equilíbrio e a razoabilidade da atuação dos poderes públicos através de um conjunto de “testes” que operam num processo de filtragem sucessiva. Cumpre, em primeiro lugar, identificar o fim de interesse público subjacente à medida cuja validade ora se aprecia, a saber, o aumento em um ponto percentual das contribuições dos beneficiários para o subsistema de saúde da ADSE. A exposição de motivos anexa à Proposta de Lei n.º 211/XII esclarece que o fim imediato do diploma é a garantia da autossustentabilidade da ADSE «no médio e longo prazo», passando esse desiderato, na com- preensão do legislador, pela garantia de um estádio de autofinanciamento, isto é, de financiamento assente nas contribuições dos próprios beneficiários. O princípio da proporcionalidade apresenta uma estrutura composta por três “testes” ou subprincípios concretizadores. O primeiro desses princípios é o princípio da adequação ou idoneidade dos meios, onde se pretende apurar a existência de uma «conexão racional», mesmo que ténue, entre a medida ablativa e o fim visado pela atuação dos poderes públicos. Através do princípio da necessidade ou da indispensabilidade dos meios, procura-se aferir se estariam à disposição do Estado outros meios menos onerosos mas igualmente eficazes na prossecução do fim almejado. Segue-se, com o princípio da proporcionalidade em sentido estrito, uma fase de ponderação na qual, atento o peso de cada um dos direitos ou interesses em presença, se pretende determinar se o grau de concretização de um desses interesses justifica a lesão imposta ao outro. Porém, é consensual na doutrina e jurisprudência constitucionais que a vinculação do legislador a este princípio é menos intensa do que aquela que subjaz a outras funções do Estado, mormente à função admi- nistrativa, revestindo-se de especificidades que não podem deixar de ser relevadas. Assim, escreveu-se no Acórdão n.º 484/00 (disponível e m www.tribunalconstitucional.pt ), citando doutrina nacional: «(…) “O princípio do excesso [ou princípio da proporcionalidade] aplica-se a todas as espécies de atos dos poderes públicos. Vincula o legislador, a administração e a jurisdição. Observar-se-á apenas que o controlo judicial baseado no princípio da proporcionalidade não tem extensão e intensidade semelhantes consoante se trate de atos legisla- tivos, de atos da administração ou de atos de jurisdição. Ao legislador (e, eventualmente, a certas entidades com competência regulamentar) é reconhecido um considerável espaço de conformação (liberdade de conformação) na ponderação dos bens quando edita uma nova regulação. Esta liberdade de conformação tem especial relevân- cia ao discutir-se os requisitos da adequação dos meios e da proporcionalidade em sentido restrito. Isto justifica que perante o espaço de conformação do legislador, os tribunais se limitem a examinar se a regulação legislativa é manifestamente inadequada.” (assim, Gomes Canotilho, Direito constitucional e Teoria da Constituição, Coimbra, 1998, p. 264) (…)» 18. Cumpre, pois, considerando estas coordenadas e a argumentação veiculada pelos Requerentes, apu- rar da validade da medida selecionada à luz do princípio da proibição do excesso. Alegam os Requerentes, desde logo, que o aumento das contribuições dos beneficiários é claramente excessivo e desnecessário, visto que é introduzido num momento em que aos trabalhadores e pensionistas do setor público já são exigidos pesados sacrifícios, facto a que acresce a circunstância de o subsistema de saúde em causa dispor, para o ano de 2014, de um superavit na ordem dos 140 milhões de euros. A medida revela ainda, no entender dos Requerentes, deficiências ao nível da sua adequação funcional ao desiderato de autossustentabilidade, uma vez que o risco de insustentabilidade será tanto maior quanto maior a probabi- lidade de saídas voluntárias do sistema e o correspondente impacto, em termos orçamentais, no orçamento do Serviço Nacional de Saúde. No entanto, esta argumentação não procede.