TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Acórdãos 94.º Volume \ 2015

73 acórdão n.º 538/15 e especificações técnicas e procedimentais necessárias à aplicação das sanções (cfr. Acórdãos n. os  307/88, 174/93 e 185/96 e 398/08). Ora, a norma do n.º 5 do artigo 157.º do Decreto-Lei n.º 176/2006 é vazia de qualquer conteúdo mate- rial no que se refere à previsão de ilícitos e sanções decorrentes da violação das regras de acesso. Remete para despacho normativo a fixação do «regime de acesso», mas é indeterminada quanto à criação de sanções para a violação das regras de acesso. Em matéria sancionatória o legislador está proibido de reenviar para regula- mentos praeter legem a definição primária de infrações e sanções administrativas. Como se refere no Acórdão n.º 398/08, «a revisão constitucional de 1982 veio a proibir em geral as habilitações legais para a emissão, em matéria inicialmente regulada por lei, de regulamentos administrativos  praeter legem , ou seja, de regula- mentos que venham a “interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar” quaisquer preceitos da própria lei “habilitante” (artigo 112.º, n.º 5, da versão atual da CRP). Este princípio constitucional, introduzido em 1982, não pode deixar de ser considerado como um princípio de índole material ou substancial. O que nele se contém é algo mais do que uma regra ou conjunto de regras relativas a formas ou a competências. Com efeito, do princípio contido no n.º 5 do artigo 112.º da CRP decorre uma proibição (de reenvios normativos para regulamentos  praeter legem ) que, para além de incidir diretamente sobre o âmbito da conformação do legislador ordinário, limitando-o, reflete a intenção do regime aprovado em 1982: a de conferir uma outra, e mais intensa, tutela constitucional à reserva da função legislativa – enquanto delimitação daqueles domínios de vida que só podem ser regulados por atos legislativos com exclusão de quaisquer outras fontes normativas –, «reserva» essa que, em última análise, decorre do princípio mais vasto do Estado de direito (que, recorde- -se, só veio a ser consagrado pelo texto da Constituição a partir de 1982)». Caso se considere que não houve «deslegalização» de matéria sancionatória, porque a norma do n.º 5 do artigo 157.º não contém qualquer reenvio normativo para a criação de sanções, então o Despacho n.º 8213-B/2013, nessa parte, é um regulamento independente que está em desconformidade com a norma do n.º 6 do artigo 112.º da CRP. – Lino Rodrigues Ribeiro. DECLARAÇÃO DE VOTO 1. Vencida. Votei a declaração de inconstitucionalidade do artigo 157.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 176/2006, de 30 de agosto, por violação do artigo 112.º, n.º 6, da Constituição, e a consequente incons- titucionalidade do Despacho n.º 8213-B/2013, de 24 de junho, do Ministro da Saúde, que integra expres- samente o objeto de pedido. 2. A questão central do presente processo é a qualificação como regulamento independente ou de exe- cução do ato normativo previsto no artigo 157.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 176/2006, para aferir do cumpri- mento da Constituição. De facto, a distinção entre os regulamentos independentes e de execução tem base constitucional (artigo 112.º, n.º 7, da Constituição) e consequências de regime constitucional aplicável, pois a Constituição impõe a forma de decreto regulamentar aos regulamentos independentes do Governo (artigo 112.º, n.º 6). O motivo desta imposição prende-se com a natureza do Governo como órgão que simultaneamente participa na função legislativa e administrativa. Permitir ao Governo dispor de forma inovatória, através de regulamentos independentes sob qualquer forma, seria autorizar os seus membros a emitir normas gerais e abstratas (embora sem forma ou força de lei), à margem do processo legislativo, sem a participação do Primeiro-Ministro e evitando o controlo do Presidente da República. Por isso, a Constituição determina que os regulamentos independentes do Governo devem ter a forma de decreto regulamentar que é assinado pelo Primeiro-Ministro (artigo 201.º, n.º 3) e promulgado pelo Presidente da República [artigo 134.º, alínea b) , e artigo 136.º, n.º 4]. A forma dos regulamentos independentes do Governo não é, por isso, uma mera