TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Acórdãos 98.º volume \ 2017

396 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 12. Podendo embora assumir outras formas, a invalidade dos atos da administração – e, portanto, tam­ bém dos atos tributários − decorrente da preterição de algum dos requisitos de legalidade prescritos para a respetiva prática subdivide-se, tipicamente, em nulidade e anulabilidade. Tendo optado pela consagração de um sistema essencialmente bipartido de invalidades administrativas, o legislador ordinário estabeleceu, conforme notado já, um elenco geral das causas de nulidade dos atos administrativos − o constante do n.º 2 do artigo 133.º do CPA aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de novembro, em vigor à data da propositura da ação subjacente ao processo-base, e no n.º 2 do artigo 161.º do novo Código , aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro –, erigindo a mera anulabilidade como desvalor residual dos atos praticados pela administração com preterição dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis (cfr. artigos 135.º e 163.º, n.º 1, do referido diploma, nas versões respetivamente referi­ das). A par do elenco geral das causas de nulidade estabelecido no Código do Procedimento Administrativo, o legislador consagrou ainda outras situações de nulidade em diplomas extravagantes, faculdade, de resto, expressamente ressalvada tanto na pretérita como na atual conformação daquele elenco: quer no artigo 133.º do anterior do CPA, quer no artigo 161.º do novo Código, prevê-se que são nulos aqueles atos para os quais “a lei comine expressamente essa forma de invalidade”. Constitui um dado aceite por todos que apenas os atos da administração que respeitem os requisitos de validade impostos legalmente podem pretender produzir qualquer espécie de modificação na ordem jurídica. Caso a administração pratique um certo ato sem a observância dos requisitos legais de validade, o mesmo será inválido, facultando-se, por essa razão, aos particulares prejudicados – no caso dos atos tributários, aos contribuintes − a possibilidade de o contestar, tanto perante a própria administração, como perante os tri­ bunais competentes (cfr. Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo: temas nucleares, Coimbra: Almedina, 2012, p. 195). Apesar de assim ser, é igualmente evidente que as diferentes normas jurídicas que estabelecem os pres­ supostos legais que condicionam e orientam a conduta da administração regulam questões de importância muito variável. É, por isso, compreensível que, para aqueles atos da administração que violem determinadas regras, à partida de relevância superior, se comine um desvalor mais severo, cujo regime se apresenta mais garantístico para os particulares – a nulidade; e que à violação de outras regras, de relevância tendencialmente menor, se façam corresponder os efeitos inerentes a um regime de teor menos garantístico – justamente o da mera anulabilidade. É igualmente nesta perspetiva que se compreende a opção do legislador de, em matéria de invalidade, estabelecer como regime-regra não a nulidade, mas a anulabilidade dos atos administrativos que não respei­ tem os requisitos de validade impostos legalmente (cfr. artigos 135.º do antigo CPA e 163.º, n.º 1, do novo CPA), assim como a de converter em meras irregularidades, sem qualquer influência sobre a validade do ato administrativo, certo tipo de infrações menores – o que acontece, a título meramente exemplificativo, com alguns lapsos materiais na forma do ato, que podem ser objeto de retificação a todo o tempo (cfr. Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral…, cit., p. 201). 13. Assim no essencial sintetizável, o sistema bipartido seguido no âmbito da categorização das invali­ dades dos atos administrativos assenta, conforme se viu, numa contraposição fundada em critérios materiais, em particular naquele que se atém à relevância do princípio ou norma aplicável preteridos pela administra­ ção: o distinto significado dos aspetos regulados no amplo conjunto de normas suscetíveis de serem violadas pela administração − e a graduação a que se abre assim caminho no plano do estabelecimento dos efeitos que lhe cabem − torna, senão imperativa, pelo mesmo justificada, a criação de regimes diferenciados de invalidade. Deste ponto de vista, percebe-se sem dificuldade que “o legislador escolha com toda a cautela os casos em que tão severa sanção (a da nulidade) se aplica, limitando-a a um pequeno número de ilegalidades graves